한국 부가가치세 제도의 도입 배경, 시행 과정에서의 갈등과 대응, 그리고 제도적 보완을 통한 정착 과정 doc_id PCY_201702170413044831_5

부가가치세법이 국회를 통과한 이후에도 제도 시행에 대한 찬반논란은 그치지 않았다. 업계의 조직적인 저항과 함께 언론계, 정치권의 비난이 계속 이어지고 있었다. 이러한 혼란 속에 제도개혁의 종결은 최고 정치지도자의 몫이 되었다. 부가가치세법 시행일에 임박하여 벌인 갑론을박 속에 논란이 오고갔던 시행시기와 세율에 대해 대통령의 최종 결정으로 시행시기는 1977년 7월 1일 당초 계획대로 하되, 세율은 기본세율 13%에 -3%의 탄력세율을 적용하여 10%를 적용하기로 결정한 것이다. 제도가 시행된 이후에도 새로운 제도가 정착되어 가는 과정에는 많은 논란이 꼬리를 물고 벌어지고 있었다. 납세자들은 새로운 제도의 시행에 혼란스러워 했고, 따라서 수많은 민원과 갈등은 정치권으로 번지게 되었다. 이에 대응하여 정부는 부가가치세 제도에 대한 정책홍보와 함께 납세자에 대한 행정지도를 집중적으로 추진하였다. 특히 새로운 제도의 성패를 좌우할 위험요인으로 지목된 물가상승의 가능성을 잠재우기 위해 범정부적인 노력을 집중하였다. 부가가치세 제도의 도입을 성공적으로 정착시키는 관건은 사업자들이 거래내용에 대한 기장을 빠짐없이 하여 사실대로 성실하게 신고토록 하는 일이었다. 중간 단계의 거래는 매입세액을 공제받기 위해 거래 당사자 간의 거래내용이 사실대로 신고될 가능성이 높았다. 그러나 최종소비자들은 부가가치세법상 사업자가 아니어서 매입세액을 공제받을 수 없고, 따라서 세금계산서를 꼼꼼히 수령할 유인이 없었기 때문에 최종소비자를 대상으로 하는 사업자들은 부가가치세액 절감을 목적으로 매출세액을 누락시킬 유인이 매우 컸다. 따라서 정부는 최종소비자를 대상으로 영수증 주고받기 운동과 함께, 금전등록기 보급을 강력하게 추진하게 되었다. 특히, 금전등록기 계산서를 교부받아 제출하는 경우에는 공급대가의 1%에 해당하는 보상금을 지급하였고, 금전등록기 사용의무자가 이를 지키지 않았을 경우에는 최대 50만원의 벌금에 처할 수 있도록 조세범처벌법을 제정하기도 하였다. 부가가치세제 도입의 중요한 목적인 과세표준의 양성화를 위해서는 장부기장이 필수적인 점을 고려하여 금전등록기 보급과 신용카드 사용에 대한 세제혜택을 부여하였다. 부가가치세법 시행 당시에는 소매업, 음식숙박업, 용역업, 사회 및 개인서비스업 종사자에게 금전등록기 설치를 의무화하는 한편, 과세표준 양성화에 따른 세부담 증가를 고려하여 금전등록기를 통하여 세금계산서를 발급하는 사업자에게는 공급대가의 1,000분의 5에 해당하는 금액을 세액에서 공제하였다(한국조세재정연구원[2012b]). 그러나 이후 1980년 이후에는 금전등록기에 대한 세제상 보상제도를 폐지하였으며, 1994년부터는 금전등록기 설치를 자유제로 전환하는 한편, 신용카드 발행세액 공제제도를 통하여 신용카드 이용을 활성화하기 시작하였다. 1995년에 이르러서는 금전등록기의 조작으로 과세표준 양성화 효과가 미흡한 점을 고려하여 금전등록기에 대한 세액공제제도는 폐지하는 대신, 신용카드 이용을 활성화하기 위해 세액공제율을 종래 1,000분의 5에서 100분의 1로 상향 조정하였다(한국조세재정연구원[2012b]). 면세의 범위를 어떻게 설정할 것인가는 많은 논란의 대상이 된다. 다른 세제의 경우도 마찬가지이지만 부가가치세제의 시행 과정에서도 제도가 가지고 있는 기본적 논리와 함께 경제사회적 여건이 종합적으로 고려되어 정치적으로 결정되었다. 부가가치세제 시행 초기 면세범위는 당시 제도도입에 가장 큰 정책변수로 작용했던 물가상승의 우려가 큰 품목과 과세의 행정편의성 등이 고려되어 총 18개 품목을 부가가치세 면제대상으로 규정하였다(한국조세재정연구원[2012b]). 그러나 사회경제적 환경의 변화와 함께 부가가치세 면세의 범위를 조정해 왔다. 부가가치세 제도 정착단계에는 시행 초기 다소 과다하게 설정된 면세의 범위를 축소하여 과세대상을 넓혀가는 데 초점이 맞추어졌으나, 2000년대 이후 사회복지제도의 발전과 함께 사회적 취약계층에 대한 면세의 범위가 확대되었다. 이러한 장점과 함께 부가가치세는 조세부담의 역진성, 물가상승효과 및 경기조절 능력의 부족 등이 단점으로 지적되고 있다. 첫째, 조세의 역진성이다. 소비형 부가가치세는 납세자의 소득수준에 상관없이 재화나 서비스의 소비지출에 대해 일정한 세율로 세금이 부과된다. 따라서 부가가치세는 소득수준에 대한 역진성이 내재되어 있고, 따라서 저소득층은 고소득층에 비해 상대적으로 불리하다(국회예산정책처 [2013]). 둘째, 물가상승 효과이다. 부가가치세는 본질적으로 조세의 부담을 최종소비자에게 전가하는 것을 전제로 설계된 조세제도이다. 따라서 최종 소비자는 이전의 모든 거래단계에서 발생한 세액을 누적 부담하게 되므로 최종소비자가 구입하는 재화나 서비스의 가격은 부가가치세액만큼 상승하는 결과를 가져온다(국회예산정책처). 셋째, 경기조절 기능이 부족하다. 조세가 경기조절 기능을 강화하기 위해서는 경기순응적(pro-cyclical) 세율 구조가 효과적이다. 그러나 소비형 부가가치세는 투자재에 대한 매입세액을 공제해 줌으로써 실질적인 세부담이 없기 때문에 경기의 자동조절 기능이 부족하다(국회예산정책처 [2013]). 새로운 조세제도의 도입은 국민들의 추가적인 부담을 초래하거나 이해관계가 갈리게 되어 계층별 갈등의 요인이 되기도 한다. 역사적으로 보더라도 민주적 시민의식이 성숙됨에 따라 적절한 동의절차 없이 국가의 일방적인 과세에 대해서는 완강한 저항을 초래하기도 하였다. 이러한 경험을 통해 선후진국을 막론하고 정부가 새로운 조세제도를 도입하는 데는 매우 신중을 기하고 있으며, 따라서 조세제도의 개혁에는 조세저항과 행정편의성을 우선적인 고려요인으로 접근해 오고 있다. 이러한 시각에서 1970년대 중반 한국정부의 부가가치세 제도를 도입한 사례는 조세개혁의 훌륭한 정책관리 사례로서 많은 시사점을 주고 있다. 부가가치세는 최종소비자에게 전가되는 특성을 가진 세제로서 기업의 생산활동을 위축시키지 않으며, 수출활동에 대해서는 영세율을 적용함으로써 수출을 촉진시키는 유인제도로서도 강점을 가진 조세제도라고 할 수 있다. 그러나 보다 직접적으로 부가가치세제 도입을 촉진시키게 된 배경에는 선구자적 안목을 가진 고급 정통관료의 혜안이 있었다. 경제학자로서 당시 청와대 비서관이었던 김재익 씨는 헌신적인 노력으로 부가 가치세 제도 도입을 주도하여 정부의 핵심 정책과제로서 등장한 것이다. 정부의 도입방침으로 정해지면서 매우 치밀한 사전준비를 해나갔다. 부가가치세제 도입으로 안정적 세수확충 기반을 구축하는 한편, 간접세 구조의 간소화 및 근거과세의 확립을 통한 투명한 세무행정의 토대를 조성하였다는 점에서 한국의 조세제도 발전에 괄목할 만한 성취라고 할 수 있다. 그러나 새로운 제도는 처음부터 완벽한 모습으로 정착할 수는 없는 것으로서 경제⋅사회적 환경의 변화에 대응하여 지속적인 제도적 보완이 필요하다. 새롭게 도입된 제도는 기존 질서와 갈등을 겪게 되고 그 과정에서 타협을 통해 상호 조정의 과정을 거치게 되기 때문이다. 부가가치세제의 시행과정에서도 제도 내재적인 특성 또는 제도시행의 환경적 여건으로부터 비롯되는 제약요인으로 제도적 보완과정을 거치게 되었다. 부가가치세 제도 시행을 위해 전제가 되는 공공 인프라의 구축과 함께, 제도 순응도를 높이기 위해서는 법 제정 당시 예상하지 못했던 사회적 변화요인에 대한 고려가 필요하기 때문이었다. 이를 위해 정부는 세금계산서의 발급⋅교부제도 변경, 면세의 범위조정, 제도시행에 필요한 사회적 인프라 확충을 위한 세제상 지원, 그리고 부가가치세 면세의 범위의 조정 등을 통하여 제도적 완성도를 높여 나가기 위한 노력을 지속적으로 시행하였다.