경제 성장과 안정 사이의 재정정책 운용 방향 및 긴축재정의 효과와 필요성에 관한 논의 doc_id PCY_201702170413044831_7

1982년부터 시작되는 제5차 경제사회발전 5개년계획은 시대적 요구와 국민적 여망을 투영한 것입니다. 이 계획은 안정 기조를 바탕으로 성장을 추구함으로써 경제사회 각 분야에 걸쳐 균형되고 내실 있는 발전을 이룩하여 국민생활의 질적 향상을 기하고 세계 속의 한국으로 도약할 것을 지향하고 있습니다. 본인은 이제 이 계획이 실천에 옮겨지는 데 즈음하여 경제사회발전의 주체, 즉 이 계획을 집행하고 달성하는 진정한 주체는 바로 온 국민이라는 사실을 강조해 두고자 합니다. (중략) 우리 모두 지금까지 쌓아 온 경험과 슬기, 그리고 저력에 비추어 새로운 결의로써 최선을 다한다면 이 계획은 반드시 성공적인 결실은 맺어 이 계획이 끝나는 1986년에는 80년 불변가격으로 1인당 국민소득이 2천불 이상, 국민 총생산고가 1천억불 이상이 될 것으로 확신합니다(김동호, 대통령 경제사 1945~2012, 책밭, 1991 중). 긴축정책의 운용 필요성에 대한 논의의 연원은 17세기로 거슬러 올라간다. 이미 17세기부터 국가(state)와 시장(capitalist markets)이 긴축을 중시(underline)할 필요가 있다는 인식(sensibilities)과 이를 뒷받침하기 위한 이론들이 싹트기 시작했다. Blyth(2013)에 따르면, 긴축 담론은 John Locke의 소유권 이론과 국가생성론, David Hume의 돈과 상인의 덕성에 대한 사상, 그리고 Adam Smith의 경제성장과 조세 이론들에 그 토대를 두고 있다. 이처럼 고전적인 자유주의 사상에 기반을 둔 긴축정책은 20세기 들어 신자유주의의 한 원칙(doctrine)으로 부상했다. 2007~08년 세계 금융위기 이후 각국이 긴축재정 조치를 취한 것은 신자유주의 자본주의 모델을 지키려는 의도에서 비롯되었다는 견해도 있다. 하지만 20세기 들어 재정긴축이 항상 우월한 입장에 서 있었던 것은 아니다. 케인즈 경제학에서처럼, 1930년대 경제 대공황을 거치면서 오히려 정부의 적극적인 재정정책을 강조하는 경향을 보이기도 했다. 앞에서 살펴본 것과 같이 개발연대라고 불리는 1960~70년대에 한국은 성장 위주의 경제정책을 추진했으며 신속히 산업기반을 구축하고 괄목할 만한 고도 경제성장을 달성했다. 이 시기 재정정책은 기본적으로 경제성장을 지원하는 역할에 충실한 것이었다. 그 결과 재정팽창, 낭비와 비능률, 국가채무 증가, 과도한 인플레이션, 산업구조 왜곡 등의 부작용이 발생했다. 어려운 상황 속에서 1970년대 후반 경제기획원을 중심으로 하는 정부 일각에서는 여러 가지 난관을 극복해 가면서 경제안정화 시책을 수립⋅추진하게 되었다. 그 결과 우리나라는 1979년 하반기 제2차 석유파동을 성공리에 극복했고, 1980년대 이후 경제안정 기조 속에서 재정정책을 추진할 수 있는 기반을 갖추게 되었다. 1980년대 전반기 재정정책은 재정건전성의 원칙에 입각에 보수적으로 운용되었다. 이 시기 총재정규모는 절대액 규모 면에서도 크게 증가하지 않아 긴축재정의 경향을 보인다. 각 연도별 경제운용 방향과 예산편성 내용을 중심으로 1980년도 전반기 재정운용을 세출 측면에서 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 최근 2016년 1월 3일 개최된 미국경제학회에서는 미국경제의 저성장 문제에 대한 탈출 해법을 놓고 세계 석학들이 다시 공방을 벌였다. 하버드 대학교의 Martin Feldstein 교수는 “미국경제는 완전고용에 접어들었다. 이제 논의의 초점을 통화정책에서 재정건전성으로 옮겨야 한다. 향후 수년간 미국경제를 위협할 최대 복병은 급증하는 국가부채가 될 것이다”고 주장했다. 반면에 컬럼비아 대학교의 Joseph Stiglitz 교수는 “양적완화로 막대한 돈을 풀었지만 수요나 투자는 기대만큼 살아나지 못했다. 미국경제는 아직 과거보다 어렵고 계층별 불평등은 심화됐다. 이런 구조적 문제를 해결하려면 정부가 적극적으로 재정지출을 확대해야 한다.”고 맞섰다. 지금까지 살펴본 것처럼, 최근 여러 나라의 공공부채와 재정적자 문제가 심각해지면서 긴축재정에 대한 관심이 높아지고 있으며 긴축재정의 필요성과 효과를 둘러싸고 활발한 논의가 진행되었다. 하지만 세계와 각 국의 경제에 대해 긴축주의자와 확장주의자, 정치 지도자들은 각기 서로 다른 해석과 처방을 내리고 있으며 긴축재정 정책이 경제활력 회복과 경제성장에 어떤 영향을 미치는지에 대해서도 아직 명확한 결론이 없는 상황이다. 그런데 이러한 전통적인 견해와는 대조적으로 긴축재정이 경기를 활성화시키고 경제성장을 촉진할 수 있다는 견해도 있다. Fels and Froehlich (1986)는 독일의 경우 1980~82년간 막대한 재정적자와 이에 따른 정부채무 증가 문제에 처했었음을 지적하면서, 당시 독일 정부로서는 재정건전성(fiscal consolidation) 확보 이외에 다른 뚜렷한 정책대안이 없었다는 주장을 폈다. 그리고 당시 정부 지출을 지속적으로 축소하고자 한 독일의 전략은 오히려 민간 지출의 증대를 가져옴으로써 국민소득(경제성장률)을 높이는 효과를 거두었다는 견해를 제시한 바 있다. Giavazzi and Pagano(1990)는 덴마크(1983~86년)와 아일랜드(1993년)의 긴축정책 사례 연구를 수행했는바, 이들 국가는 긴축재정을 통해 경기회복을 실현했음을 실증적으로 보여주었고, Bertola and Drazen(1993)도 긴축재정이 경기활성화를 견인할 수 있다는 견해를 피력했다. 재정준칙의 경직성을 보완하는 제도로서 최근 들어 독립적인 재정위원 회(fiscal councils)가 주목 받고 있다. OECD는 재정건전성을 제고하기 위 한 장치로서 독립적인 재정위원회를 설치할 것을 권고하는 입장이다. IMF(2013)에 따르면, 주요 외국의 재정위원회는 다양한 형태를 띠고 있지만 거의 공통적으로 인력과 예산에 있어 독립성을 보장받고, 구체적이고 분명한 임무와 재량을 보장받는다. 그리고 임무수행 결과에 대해서는 사후 평가를 통해 정치적 책임을 지는 특징이 있다. 정부부처가 비교적 낙관적인 경제전망을 하는 데 반해, 재정위원회는 대체로 덜 낙관적인 (conservative) 전망과 추계치를 제시함으로써 지속가능한 재정정책에 기여할 수 있는 것으로 알려져 있다. 최근 주요 외국에서 운영 중인 재정위원회를 보면 기존의 분석, 예측, 평가, 정책권고 임무 외에도 비용추계와 재정준칙 준수 여부 모니터링 등 광범위한 임무를 수행하고 있다. 상기 IMF의 연구에 의하면 재정준칙과 재정위원회는 상호 보완적으로 운영되고 있으며, 재정위원회가 설치되어 있는 나라들 대부분(약 80%)이 정량적 재정준칙을 가지고 있다. 1979년 10월 26일 이후 1980년 5월 국가보위비상대책위원회 설치까지의 기간은 ‘신군부’가 부상하는 정치적 격변기였다. 하지만 경제정책 측면에서 보면 안정화의 목소리가 수렴되는 시기였으며, 경제정책이 주로 전문관료를 중심으로 결정되는 계기가 마련되었던 것으로 평가된다. 1980년 1월에는 1⋅12조치가 발표되었다. 이 조치는 1974년 이후 달러당 485원으로 고정된 환율을 590원으로 평가절하하고, 예금금리를 18.6%에서 24%로 인상하며, 수출지원 금리를 9%에서 15%로 인상하는 내용을 담고 있었다. 1980년 1월 29일에는 석유가격을 59.4%로 인상하는 조치가 뒤따랐다. 이후 김재익 당시 경제수석과 경제기획원 등의 주도하에 ‘안정⋅자율⋅개방’의 3대 경제철학이 제5차 경제개발 5개년계획(1982~86년) 에 반영되었고 우리나라 경제정책 기조가 ‘경제안정화’로 크게 전환되기에 이르렀다.