1980년대 초반 영점기준예산제(ZBB) 도입을 통한 국가 예산개혁의 추진 과정과 성과 doc_id PCY_201702170413044831_9

“1982년 1월 예산실장으로 발령을 받고 전두환 대통령을 뵙게 되었다. 대통령은 ‘나라 살림이 엉망이다. 힘 있는 부처는 살이 통통 쪄있고, 힘없는 부처는 뼈만 남은 꼴인데, 이래서야 되겠는가. 이미 예산이 국회를 통과했지만, 예산실장은 각 부처 예산을 다시 가져오게 해서 두부모를 자르듯이 반듯하게 다시 편성하라’고 지시했다.” (조경식 전 예산실장) ‘국가예산개혁작업추진방안’이 마련되어 실제작업에 착수한 시점은 1982년도 예산이 국회를 통과한 시점과 일치되었다. 따라서 일면에서는 국회의 예산심의과정에서 제기된 문제점들이 정밀하게 검토되어 개혁작업에 반영될 수 있는 이점이 있었던 반면 국회를 막 통과한 예산을 재조정한다는 데 대해 각 부처와 이해당사자들의 반발은 그만큼 거셀 수밖에 없었다. 과정에서부터 이 ZBBS방식을 활용하게 되었던 것입니다.” 1980년 들어 국가재정의 규모가 확대되고 기능이 다양해지는 가운데 예산당국 관계자들은 제5공화국 출범을 계기로 국가 예산기능을 전면 재검토할 필요가 있다는 인식을 공유하고 있었다. 그런 상황에서 1981년 6월 전두환 대통령은 “전년도 답습방식의 예산편성을 지양하라”는 지시를 내리고, 동년 11월 경제기획원 장관이 ‘국가예산개혁추진방안’을 대통령에게 보고했다. 이후 1982년 1~4월에 걸쳐 1982년도 예산을 영점기준에서 재점검하게 되어 낭비요인 제거, 투자우선순위 조정, 제도개선을 이룰 수 있었고, 1983년 예산의 경우에는 당초부터 영점기준예산제를 적용하여 예산을 편성할 수 있게 되었다. 대통령의 명확한 지시하에 예산개혁작업을 추진할 기구를 신속히 구성⋅운영함으로써 각 부처의 협력을 견인하고 추동력을 유지할 수 있었다. 상위기구로 국무총리를 위원장으로 하고 부총리, 정부위원, 민간인사가 참여하는 ‘예산개혁추진중앙위원회’를 두고 실무기구로 경제기획원 예산실장을 위원장으로 하고 11개 분과반장과 대통령실과 총리실 관계관들이 참여하는 ‘예산개혁추진위원회’를 두었다. 국가예산개혁의 필요성과 영점기준 예산방식에 대한 관계공무원들의 이해를 높이고 적극적인 협조를 끌어내기 위해 1982년 초 중앙과 지방의 공무원 2,600여 명을 대상으로 실시한 교육이 주효했다. ‘정부가 솔선하여 예산을 절약⋅집행하고 낭비요소를 제거하는 것이 국민경제의 안정기반을 회복하는 데 중요하다’는 사실을 인식시킬 수 있었다. 이 교육을 통해 이미 국회를 통과한 1982년도 예산에 대한 재검토⋅작업을 실시할 때 야기될 수 있는 각 부처의 반발을 무마할 수도 있었다. 1982년 전반기 예산개혁 과정을 통해 소멸된 예산은 집행이 유보되었고 1982년 10월 정기국회에서 ‘세출을 소멸하는 내용의 추가경정예산안’을 승인받음으로써 우리나라 재정 사상 초유의 기록을 남겼다. 예산개혁 작업에서 1단계 중점은 낭비요인 적출이었는데 이를 위해 철저한 현장검증과 경비소요 재검토 과정을 거쳤다. 우선, 예산편성 근거서류를 재검토하여 낭비 소지가 있을 것으로 추측되는 유형을 선별하고 예산개혁실무위원회의 11개 분과반을 예산 집행 현장에 파견해 점검토록 했다. 이후 종래에 전년 답습적 방식에 의존해 편성되어 온 15개 경비를 대상으로 재조정했다. 그리고 예산사업을 주요 정책사업군과 기타 사업군으로 구분해 사업비 예산을 재조정했다. 예산개혁작업은 경제기획원 예산실장을 위원장으로 하는 예산개혁추진위원회가 구성되고(1981년 12월), 이 위원회에는 각 부처도 참여하는 11개의 실무분과반을 두어 각 분과반에서 개혁과제를 제출해 내는 방식으로 추진되었다. 또한 이 위원회의 상위기구로 국무총리를 위원장, 부총리를 부위원장으로 하는 예산개혁추진중앙위원회가 구성되어 그 위원에는 관계 장관과 대통령실 수석비서관, 그리고 민간인으로서는 학계, 언론계, 경제계의 인사들이 위촉되었다. 중앙위원회는 개혁작업 추진과정에서 제기될 수 있는 관계부처 간 이해를 조정하고 작업지침을 확정하는 한편, 작업 결과의 조치계획을 승인하는 기능을 담당하도록 했다. 그러나 실제로 전개된 개혁작업의 과정에서 중앙위원회는 두 차례밖에 소집되지 않았으며 추진위원회가 마련한 개혁작업의 중간 결과는 1981년 12월~1982년 5월 사이에 4~5회에 걸쳐 추진위원장인 예산실장이 대통령에게 보고하는 형식으로 진행되었다. 이 과정에서 수차례 집권당과의 협의가 병행되었다. 1980년대 들어 국가재정의 규모가 커지고 기능이 다양해짐에 따라 합리적인 예산편성과 효율적 집행이 중요하다는 문제인식이 제기되었다. 예산개혁 추진과정에서 영점기준예산제(ZBB)를 도입한 것은 기존 예산을 재검토하여 불요불급한 경비를 색출해 제거하고, 부처 실무자들이 우선순위 감각을 갖도록 훈련할 필요성이 있다는 인식에 크게 기인했다. 1982~83년도 예산개혁의 추진과정을 요약하면 다음과 같다. 1981년 6월 전두환 대통령이 ‘전년도 답습 방식의 예산편성을 지양하라’는 지시를 내리고 동년 11월 경제기획원 장관이 ‘국가예산개혁추진방안’을 대통령에게 보고하였다. 이어 12월 예산개혁추진위원회(위원장: 예산실장)를 구성하고 1982년 1~2월 예산개혁 관련 공무원들에 대한 집중교육을 실시했다. 1982년 1~4월에는 예산을 영점기준에서 재점검하고 1983년도 예산의 경우에는 당초부터 영점기준예산제를 적용해 편성했다. 그 결과, 낭비요인 방지, 투자우선순위 조정과 제도 개선 등의 성과를 달성했다. 1983년도 예산편성에 있어서는 예산요구단계에서 편성과정에 이르기까지 1982년 예산개혁작업과정에서 마련된 예산낭비요인 제거기준이 적용되고 영점기준방식에 의해 투자우선순위가 재조정되었다. 이 같은 우리재정의 제반과제를 해결하고 건전재정의 기반을 구축하기 위하여 1982년도 초부터 예산개혁작업이 추진되었다. 이것은 비단 재정 구조의 건전화에만 국한되는 것이 아니고 현안의 최대 정책과제인 안정 기조의 구조적인 정착을 위해 보다 적극적으로 재정이 기여하겠다는 방향전환의 노력이기도 하다. 그 1단계로서 1982년에는 이미 확정된 예산을 대상으로 예산상의 낭비요인을 제거하고 효율적인 투자사업을 전면 재검토하여 정리하는 작업을 추진했다. 이를 위해 영점기준(Zero Base)의 예산편성기법과 정신을 도입하여 많은 성과를 거두었다고 하겠다. 1982년도의 경우 경기회복세의 부진 등으로 당초 예산편성 시에 예측하지 못했던 7,800억원의 세수결함이 발생하게 되었는바 예산개혁작업으로 4,300억원 수준의 세출예산이 절약됨으로써 결과적으로는 국채발행을 3,500억원으로 낮출 수 있었던 것이다. 일본이나 대만 등은 우리와 같은 세수결함 현상을 같이 겪으면서도 이에 적절히 대응치 못해 계속적으로 재정운영의 어려움이 가증되고 있는 것을 볼 때 1982년의 예산개혁작업과 이에 따른 추경예산의 축소편성은 시의에 맞는 적절한 조치였다고 생각된다. 1983년에는 ‘안정 속의 고도성장’을 핵심정책기조로 내세웠다. 세계경기의 회복을 이용해 안정된 고도성장을 달성하는 것을 기본목표로 설정하고 안정기반의 공고화, 수출의 지속적 성장, 산업구조의 개선, 과학기술의 진흥, 낙후 부문의 개선, 시장경제운용의 발전, 사회개발 확충 등에 역점을 두었다. 영점기준예산 편성기법의 사고방식을 처음 적용해 낭비를 제거하고 재정운용의 효율화를 도모했다. 이 시기 국가예산의 특징은 초긴축예산의 편성과 적자예산의 편성이었다. 1983년도 예산규모 증가율은 1982년도 예산 대비 8.8% 수준으로 억제되었고, 당초 예산편성 시부터 일반회계를 적자예산으로 편성하고 적자의 보전을 국고채권(3,476억 원) 발행으로 충당하는 것으로 했다. 좀 더 구체적으로 보면, 일반회계 10조 4,167억원, 특별회계 5조 7,860억원으로 각각 책정되어 있었다.