지방교육재정교부금 및 지방교부세의 변천 과정, 운영상의 문제점과 제도적 개선 방안 doc_id PCY_201702170505024011_2

이러한 지방교육재정교부금은 의무교육기관을 비롯한 공립학교의 학교경비 일부를 충당하는 안정적인 법정재원으로서 중앙과 지방정부간의 수직적 재정 불균형, 지방자치단체간의 수평적 재정 불균형을 조정하는 중요한 기능을 내포하고 있다. 결국 지방교육재정교부금의 변천과정은 1990년까지 항목별 배분시기에는 단위사업별 산정, 경비별 교부방식을 택해 인건비, 행정기관운영비, 학교운영비, 시설비 등으로 산정 교부되었으나, 이후 총액배분제도를 도입, 가중학생수(학교급별 학생수에 학교급별 교육비차이도를 곱하여 산출)를 기준으로 기준재정수요액을 산정해 기준재정수입액과의 차액을 총액으로 지원하게 되었다. 이러한 과정에서 교육비차이도계수에 의해 산정하던 기준재정수요액 산정방식을 경비별 소요액 산정방식으로 전환하기도 하였지만 경상수요는 표준단가로 사업수요는 실소요액을 산정하는 현상이 빚어지기도 하였다. 또한 2005년도부터 적용된 봉급교부금 폐지는 교육계에서는 1980년도에 10만명(105,806)에 불과하던 중등교원이 2002년 20만명(209,587)을 넘어서는 것에 기인하는 것으로 인식된다는 일각의 주장도 존재한다(천세영, 2006). 지방교육재정배분의 핵심은 지방교육재정교부금의 배분에 있을 것이다. 앞서 1990년까지 지방교육재정교부금은 항목별 배분형태를 유지해왔으나, 교부금 배분과정이 복잡하고 업무가 가중할 뿐만 아니라 지방교육의 자율성을 훼손하는 문제점으로 지적되어 온 바, 1991년 교육비차이도계수를 기준으로 총액배분 방식으로 전환되었다. 하지만 교육비차이도계수에 따라 산출된 ‘가중학생 수’라는 단일 기준을 통해 기준재정수요액을 산정하는 방식은 지역별 교육여건의 차이를 조정하는데 한계가 있었으며, 이에 2001년부터 경비별 소요액산정방식으로 전환하여 기준재정수요액을 경상수요와 사업수요로 구분하게 된다. 결국 2004년에는 봉급교부금을 보통교부금으로 통합하고, 나아가 2005년에는 지방교육양여금이 폐지되고 국세분 교육세가 전액 지방교육재정교부금에 통합 교부되었다. 지방교육재정교부금의 교부율은 내국세 총액의 19.4%(’05)에서 20.0%(’08)로, 그리고 20.27%(’10)로 지속적으로 상승하여, 23.7조원(2005년)에서 40.8조원(2014년)으로 최근 10년간 약 17조원이 증가되었다. 이러한 현황은 지방교육재정 교부금의 구조 변동에 잘 나타나있는데, 갈수록 증가하는 교부금의 규모를 합리적으로 조정하기 위해서 중앙정부의 지원과 지방자치단체 지원의 기준을 마련할 필요가 있다. 또한, 지방교육재정 의존재원의 세입결산액을 살펴보면 의존재원이 대부분을 차지하고 있는데, 이는 연혁적으로 경상경비를 보전하기 위한 방안으로 도입되었기 때문이다. 이러한 부분이 지원기준마련의 필요성이 뒷받침되는 대목이다. 더불어 학생 수는 점차 감소하는데 비해 지방교육재정교부금은 오히려 증가하는 양상을 볼 수 있는데, 이는 지방교육재정교부금이 내국세에 연동되어 있어 실제 교육에 대한 수요와는 관계없이 운영되는 문제점 때문으로 볼 수 있다. 지방교육재정 교부금에서는 시도의 전출금 협의권이 중요한 논제가 될 수 있는데, 이는 지방교육재정교부금법 제11조 4항에 규정된 시도의 전출금 협의권이 현재는 거의 무시되고 있는 것이다. 동법 11조 4항에는 '시·도의 교육행정기관의 장은 제2항 및 제3항의 규정에 의한 일반회계로부터의 전입금으로 충당되는 세출예산을 편성하는 때에는 미리 당해 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다'고 규정하고 있다. 또한, 지방교육재정교부금법 시행령 제8조는 교육감에게 전입금으로 충당하는 세출예산안에 대해서 협의 요청의무를 부여하고 있고, 세출예산의 협의를 위하여 시도에 교육정책협의회를 둘 수 있으며, 교육정책협의회의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항을 시도의 조례로 정하도록 하고 있으나 현실은 지방교육재정교부금이 시도지사와 교육감의 정치적 관계에 의해 좌우되고 있으며 실질적으로 작동되지 못하고 있다. 특별교부세는 배분기준이 명확하지 않고, 배분절차 및 과정도 불투명하다는 지적을 지속적으로 받아왔다. 배분사업 또한 현안 민원사업을 해결하기 위한 지자체장의 쌈짓돈으로 사용되어 집행내역 공개가 미흡한 점도 문제점으로 지적된 바 있다. 그리하여 이를 반영하여, 2014년 특별교부세의 규모가 교부세 재원의 4%에서 3%로 축소되었고, 2015년부터는 특별교부세의 소관부처 이원화를 통하여 시책수요와 현안수요는 행정자치부가, 재난관리수요는 국민안전처가 담당하도록 하였다. 즉, 특별교부세 운영의 효과성과 투명성을 높이기 위해 개편도 구체화하기로 한 것이다. 이는 특별교부세가 일자리 창출, 지역경제 활성화, 주민 삶의 질 향상 등 정책효과가 큰 사업에 중점 투입될 수 있도록 운영방향과 기준을 사전에 국무회의에 보고하는 것을 골자로 하고 있다. 본 특별교부세의 개편안의 핵심은 ‘사전적 객관성’ 및 ‘사후적 투명성’ 확보방안이다. 개편안 관련 자료에 의하면 현재 특별교부세의 교부와 관련하여 설명자료 형식으로 제공하던 것을, 행정자치부와 국민안전처가 지방자치단체와 사전에 협의하여 「특별교부세 교부 및 운영지침」을 마련하고, 특별교부세 대상사업 및 신청절차 등을 사전에 공개하여 특별교부세의 운용방침과 집행과정을 객관화하고, 예측 가능하도록 제도를 개선할 필요가 있음을 밝히고 있다. 또한, 특별교부세의 운영개선을 위해 행정자치부와 국민안전처가 철저한 사전 타당성 검증과 집행의 효율성 검토작업을 연2회 이상 실시하여, 제도운용 절차와 과정을 강화하고, 특별교부세 배분 대상 중 재정건전화 노력이 미흡한 단체는 특별교부세 지원에서 제외 또는 차등화하는 방안을 강구할 필요도 제시하였다. 지방교부세는 제도자체가 도덕적 해이의 문제 즉, 자치단체의 세입확보 노력에 부정적인 영향을 미치는 점과 확보된 재원의 효율적인 재원사용 목적이 불분명하다는 근본적인 한계로 갖고 있다. 본 개편안에서는 이를 극복하고 재정건전화 자구노력을 촉진할 수 있도록 인센티브(페널티) 제도가 포함되었다. 자치단체가 세출 절감의 노력을 기울이면 인센티브로 받게 되는 재원이 현재보다 늘어나도록 인센티브 비율을 단계적으로 확대하는 방안이다. 예를 들어, 인건비 초과에 따른 페널티의 경우를 살펴보면 다음과 같다. A군이 2014년 결산 결과 기준인건비보다 10억원 초과하여 인건비를 지출하였다고 하자, 종래에 기준인건비 초과금액의 50%만큼 반영되었던 지방교부세 페널티 규모가 2배(100%) 까지 확대되면서 A군은 최대 8.6억원(조정반영율)의 교부세 페널티를 받게 된다. 또한, 두 번째 사례로 체납액 감소에 따른 인센티브 반영을 살펴보면 B시는 지방세 체납징수 전담조직을 활용, 전년도 보다 체납액을 20억원 줄이는데 성공했다. 그리하여 자체수입 증대에 더하여 B시는 교부세 인센티브로 최대 21억원을 추가로 받아, 총 41억원의 재정확충 효과를 거둘것으로 예상해 볼 수 있다.