지방교부세 및 재정보전금 배분 기준 개편에 따른 자치단체 간 재정 형평성 변화와 그에 따른 영향 및 갈등 분석 doc_id PCY_201702170505024011_5

자치단체간의 재정형평을 도모하고 기초자치단체의 부족 재원을 보전하기 위해 지방재정조정제도 가운데 하나로 재정보전금 제도가 도입되어 시행되어져 왔다. 하지만 다수의 선행연구에 따르면 재정력 및 인구 규모 등이 재정보전금 배분에 큰 영향을 미치고 있어 제도의 본연의 도입 목적인 자치단체간의 수평적 형평화는 달성하지 못하였다는 한계를 지적하고 있다. 이에 대한 개선을 위해 안전행정부가 시군간 재정형평 수준의 강화를 위해 재정보전금 배분기준의 변경을 예고하였으며, 이 연구에서는 이에 대한 경기도의 31개 시군에 미치는 영향을 분석하였다. 특히, 경기도의 경우 전국 광역시도 가운데 불교부단체의 재원부족액중 일정부분을 보전해 주는 특별재정보전금제도가 운영되고 있으며, 제도 개선에 따라 경기도의 경우 불교부단체에 우선보전을 할 수 있게 함으로써 몇 가지 우선보전율을 가정한 시군의 형평 수준과 문제점 등을 도출 분석하였다. 그리고 재정보전금 제도의 변화는 안전행정부의 지방교부세 산정 기준에 영향을 미치게 됨으로써 경기도의 선택에 따른 보다 종합적인 측면에서 시군의 재정 유입과 유출, 형평수준을 함께 분석하였다. 행정자치부 보도자료에 따르면 이번 제도 개선은 지방교부세 제도에 충실하면서 사회복지, 지역균형발전 등 국민적 수요를 적극 반영하는 한편 자치단체의 세출절감 등 자구노력을 촉진하는 방향으로 추진된다고 밝히고 있다. 우선, 지방교부세 제도 개편의 필요성으로 꾸준히 논의되었던 기존 ‘배분의 틀’의 개선에 대한 부분은 국민적 수요에 해당한다. 보통교부세의 재원배분은 기준재정수입이 기준재정수요액에 미달하는 자치단체에 대하여 부족분을 보전하는 방식으로 이루어진다. 이 때 기준재정수요산정은 기초수요 측정항목 및 측정단위로 계산되며 각 항목별 중요도는 반영비율로 적용되고, 기초수요의 측정항목과 측정단위는 행정환경 변화 등을 반영하여 일부항목을 추가하거나 통폐합 하는 등 지속적으로 조정하여 왔다. 본 개편안에서는 지방자치단체의 자구노력이 반영된 내역과 순위는 대외적으로 공개함으로써 지자체간 재정건전화를 위한 선의의 경쟁도 촉진할 것으로 예상된다. 아울러 지자체가 법령을 과다지출한 경우 지방교부세 감액 대상을 확대하여 건전재정 운용을 확산해 나갈 것으로 밝혔다. 지방교부세 감액은 지방교부세법 제11조에 근거해, 감사원 및 정부합동 감사 지적사항 등의 교부세 감액대상에 대하여 해당 자치단체와 관계 중앙부처의 의견 수렴 그리고 감액심의위원회 심의를 거쳐 확정되며, 다음 연도분 교부세 산정시에 반영되고, 감액심의 결과는 ‘재정고’를 통해서도 공개된다. 개편안에서는 감액대상을 확대하였는데, 현재에는 감사원과 정부합동감사 지적사항 반영뿐만 아니라 국고보조금 관련 부처별 지적사항까지 추가하는 방안이 제시되었다. 그 다음 광역시도간 지방교부세 변화를 분석하면, 재정보전금 배분기준 변화는 경기도 뿐 아니라 재정력이 좋은 광역시도의 세입 유출이 예상되며, 유출액은 상대적으로 재정력이 좋지 않은 타 광역시도의 지방교부세 유입으로 연계될 것으로 예상 가능하다. 또한 이와 더불어 16개 광역시도간의 지방교부세의 유출과 유입은 자치단체간 상쇄효과를 발생시킬 수도 있을 것으로 예측할 수 있다. 이에 대해 경기도의 재정보전금 배분 변화에 따른 타 광역시도의 지방교부세 증감 수준에 어떠한 영향을 미치는지 분석한 결과 실제 앞서 논의한 결과 중 교부단체로의 재정보전금 증가는 지방교부세의 감소를 야기할 수 있다는 결과를 도출하였다. 구체적으로 살펴보면 경기도 25개 교부단체의 지방교부세는 감소하는 것으로 분석되며, 결과적으로 경기도 전체 교부세 감소액은 타 광역시도의 교부세 배분에 영향을 미치는 것으로 추정되었다. 특히, 경기도만을 고려할 때 경북과 전남의 증가수준이 상대적으로 큰 것으로 분석되며, 그 외 모든 광역시도의 교부세 배분액은 증가하는 것으로 나타났다. 첫째, 안전행정부의 지방교부세 산정기준의 변화이다. 하나의 대안은 산정기준에서 지방자치단체의 재정보전금 배분액을 제외하는 것으로써, 재정보전금과 교부세간의 중복산정에 대한 문제를 피할 수 있도록 배분기준을 변경할 필요가 있다는 것이다. 다른 하나는 재정력 지수에 대한 기준 변화이다. 현재 재정력 지수는 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 지수를 사용하고 있어 재정상황이 좋은 자치단체와 보통교부세나 지방교부세를 받는 자치단체와 비교한다면, 결과적으로 재정력 순위가 역전되는 현상이 나타나기 때문이다. 즉, 무상보육 및 특별ㆍ광역시도의 복지예산 비중이 50%에 달하고 있는 점 등을 고려할 때, 현재의 재정력 지수를 활용할 경우 지역간 역차별이 심각하게 발생할 수 있다는 것이다. 그러나 이상 개정에 따라 조정교부금 배분 방식의 변화 예고로 경기도내 31개 시⋅군 간에는 다차원적 갈등이 발생하게 되었다. 구체적으로 첫째, 현재 재정력 수준이 낮은 자치단체의 경우 징수실적은 감소되고 역재정력 지수의 비중이 증가됨으로써 결과적으로 조정교부금을 더 많이 확보할 수 있게 된 반면, 재정력이 상대적으로 우수한 자치단체는 그렇지 못하는 결과를 초래하게 되었다. 둘째, 경기도에서 운영되고 있던 특별조정교부금 제도를 통해 배분 받던 시⋅군의 재정 악화될 소지가 있다. 이미, 수원⋅성남⋅고양⋅과천⋅용인⋅화성 자치단체장들은 「지방재정법 시행령」 개정 전 안전행정부 장관과 면담 등을 통해 특별조정교부금 폐지에 따른 문제점을 제시한바 있고, 특히 성남시는 특별조정교부금 폐지 반대 결의대회를 실시하였다. 조정교부금의 재원은 지방자치법 시행령 개정으로 대도시별 조례에서 재원 및 비율을 변경하여 정하고 있으며, 광주가 23%로 제일 높고, 울산이 18.1%로 낮게 나타나고 있다. 조정교부금의 경우 대도시별 재원규모나 자치구 특성에 맞게 규정되어 있으며, 자치구 배분액 평균은 울산이 광주보다 높아 단순 재원비율로 비교할 수는 없다. 특히, 자치구 전체 평균은 서울의 영향(전체 재원의 53%를 차지)으로 크게 의미가 없다고 볼 수 있다. 조정교부금의 재원비율 및 변동연혁을 살펴보면, 2013년부터는 재원이 보통세로 변경되어 재원비율 변동의 전후를 비교할 수 없으나 대체로 취득세 재원비율의 현행유지 또는 상향하는 방향으로 재원비율이 변경되었다. 또한 최근 5년(2010 ~ 2014년) 간 조정교부금 재원은 2010년은 취⋅등록세, 2011 ～ 2012년은 지방세법 개정으로 취득세, 2013년부터는 지방자치법 시행령 개정으로 시세 중 보통세로 변경되었다. 광주시 및 대전시는 2011년 이후 감소하는 추세를 보이고 있다.