한국과 일본(도쿄도)의 조정교부금 제도 운영 현황과 재원 구조 및 재정 격차 완화를 위한 제도적 개선 방안에 관한 고찰 doc_id PCY_201702170505024011_6

조정교부금은 지방자치법 제173조 및 동법 시행령 제117조의 규정에 따라 대도시(특별시, 광역시) 자치구 재원조정 조례를 제정하여 대도시별로 시세 중 보통세(군이 있는 광역시는 군세 제외)의 일정비율을 재원으로 자치구에 교부하는 것이다. 조정교부금의 재원은 1989년부터 2010년까지는 취득세⋅등록세 세수를 재원으로 하였으며, ‘지방세법’이 개정된 2011년부터 2012년까지는 취득세로 재원이 변경, 그리고 2013년부터는 지방자치법시행령 개정에 따라 보통세로 재원이 변경되어 운영되고 있다. 이러한 조정교부금은 1988년 특⋅광역시의 행정구가 자치단체가 되어 대도시 행정특례로 시세수입 중 일정액을 자치구 상호 간 재원조정을 위하여 도입한 제도이다. 자치구가 최소한의 행정 수준을 유지하는 데 필요한 재원보장 기능과 자치구 간 재정력 격차를 완화는 재원조정 기능을 담당하고 있다. 도쿄도 조정교부금제도는 1947년「지방자치법」제정 당시 대도시사무특례에 의해 도입되었다. 그 후 여러 차례 변천과정을 현재의 방식으로 운영되고 있다. 1947년~1949년 배부세방식, 1950년~1952년 납부금방식, 1953년~1964년 평형교부금방식, 1966년 ~ 최근 조정3세를 재원으로 준지방교부세방식을 취하고 있다. 또한 1999년 이전에는 지방자치법 및 시행령에 근거하여 “조례에서 필요한 조치를 강구한다.”라고 추상적으로 규정되어 있었다. 이에 조정3세의 44%, 납부금, 도 일반회계 전입을 조정교부금의 총액으로 하였다. 보통교부금 총액이 재원부족액을 초과하는 경우에는 다음연도 보통교부금에서 가산하였으며, 재원부족시 도 일반회계에서 총액을 보전하였다. 그 후 2000년 이후부터 2006년까지는 지방자치법에 조정3세의 일정비율을 재원으로 하는 특별구재정조정교부금을 통해 교부한다고 명시하고 있다. 이에 따라 조정3세의 52%를 조정교부금의 재원으로 하였다. 또한 보통교부금 총액이 재원부족액을 초과하는 경우에는 초과액을 특별교부금에 가산하여 운영하였다. 그리고 2000년 이전에는 재원부족시 총액을 보전하였으나 2000년 이후부터는 폐지되었다. 도쿄도와 자치구 간에는 일반적인 도도부현(都道府縣)과 시정촌(市町村) 관계와는 상이한 사무배분 특례(대도시특례)가 존재하고 도쿄도가 대도시 사무의 일괄 처리를 필요(예: 상하수도, 소방, 청소, 병원, 철도, 주택 등)로 한다. 특히, 도쿄도의 경우 지방교부세 불교부단체이므로 이로 인해 재원 부족, 상기의 대도시 행정사무 처리에 필요한 경비를 충당하기 위해 자치구의 세원을 기초로 도쿄도와 자치구 간 재원 배분이 필요하다. 세목에 따라 자치구의 세원을 도쿄도와 자치구 간에 나누면 자치구 간 극단적인 세원편재가 발생할 수 있다. 따라서 23개 자치구의 대도시 사무를 처리할 수 있는 재정적 기반을 보장하고자 각 자치구에 대한 실제 교부액을 산정하는 제도로 도구재정조정제도가 확립되었고 동시에 자치구간 세원불균형 완화에도 기여할 수 있다. 결국 자치구 간 세원편재가 극심한 세목을 도쿄도와 자치구 간 재원배분을 활용함과 더불어 세원에 의한 재정력 차이를 자치구간 재정조정을 통해 완화시키고자 하였다. 자치구세인 고정자산세, 특별토지보유세, 구민세법인분 등 소위 ‘조정3세’가 도시계획세(23개자치구분)과 사업소세와 함께 도쿄도의 일반회계 세입이 되고, 일반회계에서 당초 교부액이 결정된 후에 자치구재정조정회계로 교부액 상당분을 전출하는 구조를 취하고 있다. 단 교부액상당액이 실제로 ‘조정3세’에서 전출되었는지는 불명확하고, 중요한 점은 현재 5개의 구세를 도쿄도가 징수하여 도세로 산입하는 재정구조는 다른 자치단체와 상이한 제도이다. 이와 같이 우선 도세수입으로 산입한 후에 23개 자치구의 교부액을 계산하고, 그 상당액을 도쿄도의 일반회계에서 자치구재정조정 특별회계로 전출하고, 특별회계에서 각 자치구로 교부된다. 또한 도구재정조정제도의 산정방식은 도쿄도가 주도하지만, 조정율분 보장을 전제로 도구협의를 통해 매년 예정액에 상응 하도록 수요액에서 수입액을 차감하여 교부금을 계산하는 구조를 취한다. 객관적 기준을 통해 교부금을 산정하는 형식을 취하고 있지만 최종적으로는 정치적 합의를 통해 결정된다. 원론적으로는 ‘개인 및 가구 기준 소득재분배’는 대상 및 단가에 따라 결정되는 중앙부처의 국고보조금을 통해 이루어지고, 지역 간 격차에 따라 결정되는 ‘지역간 재분배’는 형평화보조금인 지방교부세를 이용하는 것이 바람직하다. 따라서 현행 사회복지수요 증가 부분만큼의 지방교부세 부분은 국고보조금으로 전환하는 것이 대안으로 적절하다. 그러나 이는 매우 복잡한 정치적 비용을 치러야 하는 것인 만큼 현실적이지 못한 면이 있다. 이에 대한 대안으로 자치구 조정교부금 개편안을 차선책으로 생각해볼 수 있다. 지방교부세 내 사회복지수요를 증가시켜 궁극적으로 얻고자 하는 효과는 광역시 자치구 재원조달 마련이다. 인구집중지역인 광역시 자치구의 복지대상 인구의 재정수요를 충당하기 위하여 광역-기초간 재정조정 개편을 통하여 보다 많은 재원이 자치구의 재정에 도움이 될 수 있도록 한 구조적 조정은 바람직한 방향이다. 그리고 본 개편안에서는 이를 감안한 조정교부금 개편이 중요한 축을 담당하고 있음을 알 수 있다. 둘째, 자치구와 보통교부세 불교부단체 등 현재 이 제도의 영향권 밖에 있는 자치단체들에 대한 처리 문제이다. 본문의 각주에도 정리되고 있는바 각 광역시에서는 조례를 통해 인센티브를 직ㆍ간접적으로 도입하고 있으나 의무규정이 아니기 때문에 필히 시행할 의무도 없고, 규정 자체도 시행하기에는 너무 미흡하여 선언적 성격에 그치는 것으로 보인다. 따라서 중앙정부에서도 적극적으로 이의 시행을 권장할 필요가 있다. 또한 불교부단체의 경우에도 보통교부세가 아닌 다른 재정 지원에 이를 반영하는 방안도 함께 검토할 필요가 있다. 셋째, 자치단체의 수용도를 높여 인센티브 항목 관련 보다 적극적인 행태의 변화를 유도하기 위해서는 보통교부세 재원의 일부를 인센티브 재원화하고, 각 항목별 인센티브 규모를 공개하고, 주민들에게도 알리는 등 이에 대한 지방정부 관리 및 주민의 인식을 강화할 수 있어야 한다. 물론 그 액수도 지방정부나 주민이 무시할 수 없을 정도가 되어야 할 것이다. 중장기적으로 본 개편안의 정책적 논의는 ‘경기하강시의 일반보조금(형평화보조금)의 역할’로부터 출발한다. 이전재원의 기능과 목적은 해당 국가의 정부간 재정구조, 인구구조에 따라 변화가능하다. Allers(2013)는 우리나라처럼 형평화 욕구가 강한 네덜란드의 복지지출 사례 분석을 통하여 ‘복지지출 관련 이전재원은 실제의 복지수요 보다는 지역경제상황과 인구구조 변화를 반영한 것’ 이라고 설명한 바 있다. 경제가 성장하는 단계에서 지방교부세는, 지역 간 배분비중은 전체적으로 유지하는 가운데 중점사업에 더욱 투자할 수 있도록 재정력의 근본을 채워주는 역할을 한다. 자치단체 모두 배분액이 증가할 경우, 분야별 지출항목의 감소나 일시적인 재원조정은 스스로의 재원으로도 얼마든지 충당할 수 있다. 문제는 전체적으로 경기가 하락하는 지금과 같은 경우, 내년도 세입이 올해보다 감소할 수 있음을 전제해야 하는 상황 하에서, 지역 간 배분기준을 변경해야 하는 어려움이다. 성장악화에 따른 배분악화로의 연계를 최소화해야 하는 어려운 선택을, 과연 우리의 중앙 지방간 재정환경 하에서 이루어낼 수 있는가가 관건이다.