성과주의 예산제도 및 정부업무 성과관리체계의 운영 원리와 공공질서·안전 분야 예산 편성의 연계성 분석 doc_id PCY_201702170518493671_2

미국, 영국, 호주, 뉴질랜드 등 선진 각국은 1930년대 중반 이후 정부효율성 제고를 위한 성과주의 예산제도 도입을 재정개혁의 주요 목표로 설정하고 이를 추진하고 있다. 성과와 예산을 연계하려는 계속된 시도는 시행착오를 거쳐 발전해왔다. 현재 미국에서 추진 중인 성과중심 예산제도는 정부성과관리법(GPRA, 1993)에 근거한다. 우리나라의 성과주의 예산제도는 미국의 정부성과관리법(GPRA)을 많이 참조하고 있다. 중앙관서는 예산을 요구할 때 성과 목표와 목표달성 여부를 측정하기 위한 성과지표를 체계적으로 기술한 성과계획서를 작성하여 기획재정부에 제출하고, 결산 시점에 성과 목표의 달성 여부를 기술한 성과보고서를 작성ㆍ제출하여야 한다. 성과 계획서와 성과보고서는 일반 국민에 공개되며, 성과 결과는 예산편성의 분석지표로 활용되어 다음 회계년도 예산에 반영된다. 성과계획서에는 다음과 같은 흐름에 따라 작성된 내용들이 포함된다. 먼저 각 기관의 임무와 비전을 먼저 설정하고, 이에 따라 비전과 임무를 달성하기 위한 보다 구체화된 전략적 목표가 분야별로 설정된다. 그리고 각 전략목표에 대해 다시 전략목표를 달성하기 위한 보다 구체화된 성과목표가 설정된다. 그리고 이러한 각 성과목표별로 그 성과를 달성하기 위한 각 기관들의 구체적인 사업(전략과제)이 매칭 되고 각 전략과제별로 해당되는 성과목표를 달성하기 위한 성과지표가 설정되게 된다. 이러한 성과계획서는 다음 연도 예산을 배정할 때 성과중심의 재정운용의 원칙에 따라 전년도 성과에 대한 결과에 입각하여 예산을 배정하고자 할 때 전년도 성과에 대한 결과를 평가하기 위한 기반이 된다. 즉 각 기관은 다음연도 예산을 요구할 때 다음 연도 성과계획서와 함께 전년도 사업에 대한 성과보고서를 함께 제출하도록 하고 있는 데 이 때 성과보고서는 전년도 제출한 성과계획에 따라 측정 및 평가하여 그 결과를 보고하는 내용으로 구성된다. 성과중심의 재정운용이 이루어지고 있는가를 검토하기 위해 중기사업계획서의 부문별 지출변동 세부내역을 검토하였다. 이를 검토하는 데 있어서는 일차적으로는 중기계획서상의 프로그램별 지출내역변동에 성과계획에 따라 평가된 성과보고서의 내용이 반영되고 있는가를 기준으로 하였다. 그리고 더불어 재정사업 자율평가의 결과 및 자체평가결과 등이 반영되고 있는가를 기준으로 검토하였다. 그런데 성과계획서상의 전략목표와 중기사업계획서상의 부문 내 프로그램의 구조는 상호 일관성이 없는 것으로 나타나고 있다. 즉 2014년 성과계획서상 전략목표는 5대 전략목표로 ① 국가 위상에 걸맞은 법질서 확립, ② 엄정․충실한 법집행을 통한 안전한 사회기반 조성, ③ 안전과 통합의 외국인정책으로 글로벌 이민행정 체제 구축, ④ 능동적․적극적 인권옹호를 통해 복지인권 강화, ⑤ 국민이 만족하는 선진 법무서비스 제공으로 구성되어 있다. 그리고 이러한 전략목표의 체계 아래 성과 목표 및 관리과제가 구성되어 있다. 정부업무 성과관리체계란 국무조정실 소관의 정부업무평가기본법에서 규정하고 있는 인사, 예산, 조직, 정책 등 정부업무 전반에 대한 성과관리적 관점에서의 관리방식을 일컫는 것이다. 이러한 정부업무 성과관리체계는 제도적으로 성과관리 전략계획과 성과관리 시행계획으로 구현된다. 성과관리전략계획은 각 기관들의 전략목표를 달성하기 위한 중장기계획이다(정부업무평가기본법 제5조). 그리고 동법 제6조에서 성과관리 전략계획에 기초하여 당해 연도의 성과목표를 달성하기 위한 연도별 성과관리 시행계획을 수립하여 시행하도록 하고 있다. 성과관리 시행계획에는 당해 기관의 임무와 전략목표, 그리고 성과 목표와 그에 대한 구체적인 성과지표 및 재정부문에 대한 과거 3년간의 성과결과 등이 포함된다. 정부업무평가기본법 제5조 ③에서 각 기관이 성과관리전략계획을 수립할 때 국가재정법 제7조에 따른 국가재정운용계획을 반영하도록 하고 있어 정부업무 성과관리 체계와 국가재정운용체계가 연계되도록 하고 있다. 공공질서 안전 분야에는 사회질서를 유지하고 국민의 안전을 확보하는데 필요한 예산이 편성되어 있으며, 동 분야의 예산은 사법기관 운영, 치안행정, 재난관리 등에 필요한 개별 재정사업 들의 재정규모를 합산하여 산출된다. 공공질서․안전 분야는 ① 법원 및 헌재, ② 법무 및 검찰, ③ 경찰 ④ 해경, ⑤ 재난관리 등 5개 부문으로 구성되어 있다. 각 부분은 질서유지 및 안전 확보 기능을 수행하는 정부기관 기준으로 분류되어 있다. 대법원과 헌법재판소 예산은 법원 및 헌재 부문, 법무부 및 검찰청 예산은 법무 및 검찰 부문, 경찰청 예산은 경찰 부문, 국민안전처예산은 해경 부문, 재난관리 부문에 편성되어 있다. 아울러 기획재정부 소관 국유재산관리기금 중 사법기관 치안기관 등이 사용하는 정부청사 신축 및 이전 예산도 공공질서․안전 분야 예산으로 분류된다. 공공질서․안전 분야의 예산은 질서유지 및 안전 확보와 같이 국민생활에 필수적연 공공서비스를 제공하는데 사용되므로 중점 재원투자 방향은 매년 유사한 내용으로 설정되어 왔다. 따라서 재정규모가 거시적인 재정정책 방향과 큰 관계없이 비교적 일정한 수준으로 유지되는 경향이 있다. 이는 동 분야에 편성되는 예산이 법률 및 치안서비스 재해예방 및 복구 등 국민생활에 필수적인 공공서비스를 제공하는데 사용되며, 인건비와 기본경비 등의 경직성 경비 비중이 높기 때문이다. 즉, 경제 및 재정여건에 따라 재정정책이 변화되더라도 이러한 공공 서비스에 소요되는 재정 규모를 탄력적으로 변경시킬 여지는 크지 않은 것으로 볼 수 있다. 정부의 2015년 예산안의 목표 ‘경제회복과 안전사회 구현’로 안전인프라 확충이 중요한 정부의 재정운용의 한 축이 되므로 경찰의 기본 업무인 치안안정에 더욱 무게가 실려야 할 것이다. 이러한 시각에서 볼 때 경찰청의 비전을 달성하기 위해 설정된 4가지 전략목표가 경찰청의 기본 업무와 정부의 재정운용 방향을 잘 연계하고 있는 것으로 평가된다. 정부의 2015년 예산안의 목표는 ‘경제회복과 안전사회 구현’로 안전인프라 확충이 중요한 정부의 재정운용의 한 축이 되므로 경찰의 기본 업무인 치안안정이 중요한 역할을 해야 한다. 이러한 시각에서 볼 때 경찰청의 비전을 달성하기 위해 설정된 4가지 전략목표가 경찰청의 기본 업무와 정부의 재정운용 방향을 잘 연계하고 있는 것으로 평가된다. 중기사업계획서상에서 계획된 '15~'19년 경찰 부문에 속한 프로그램은 ① 범죄예방 및 사회적 약자 보호, ② 범죄수사활동, ③ 교통안전․소통확보, ④ 사회질서유지, ⑤ 국가안보확보, ⑥ 전문경찰양성, ⑦ 치안인프라 구축, ⑧ 경찰병원운영, ⑨ 경찰행정 지원 등이고, 취약계층부문에 범죄예방 및 사회적약자보호 프로그램이 포함되어 있다. 앞서 언급한 바와 같이 경찰청의 주요 임무는 국민의 생명․신체 및 재산을 보호하고 범죄를 예방․진압하여 공공의 안녕과 질서를 유지하여 모든 국민이 편안하고 행복한 삶을 누리도록 하는 것(경찰법 제3조)이기 때문에 근본적으로 주요 업무의 내용에 큰 변화가 있을 수 없다. 그렇지만 큰 변화가 없는 업무의 내용들이라도 구체적인 운용에 있어서는 국정의 방향과 합치하도록 하는 노력은 반드시 필요하다.