일본의 출입국 관리 제도 변화와 경제적 필요성 및 EPA를 통한 외국인 보건의료인력 도입 정책의 전개 과정 doc_id PCY_201702200433567351_3

일본정부는 보건의료인력을 포함한 자연인의 이동이 향후 FTA 체결을 확대해 나가기 위해서도 반드시 필요하다고 인식하고 있다. 일본정부가 2010년 11월 9일에 각의결정한 ‘포괄적 경제동반자에 관한 기본방침’에서는 주요국과 세계적으로도 손색이 없는 수준 높은 FTA를 추진하기 위해서 농업, 자연인의 이동, 국내규제개혁이 필요하다고 언급한 바 있다. 그리고 기본방침에 따라서 2011년 6월 국가전략실 산하에 ‘자연인의 이동에 관한 검토 그룹’이 설치되었고, 동 그룹이 제시한 ‘EPA에 기초한 간호사 개호복지사 후보자의 도입 등에 관한 기본적 방침’에 따라서 해당분야의 인력도입을 확대하기 위한 구체적인 제도 개선안이 마련되었다. 최근 일본정부가 적극적으로 추진하고 있는 ‘환태평양경제동반자협정(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)’의 가입을 위해서도 자연인의 이동, 특히 EPA를 통한 외국인 간호사와 개호복지사의 도입은 매우 중요한 과제이다. 일본의 출입국관리 및 이민정책은 1950년대 초기만 해도 외국인노동자의 도입보다는 자국민의 해외송출이 주된 관심사였다. 일본정부가 1950년 외무성에 입국관리청을 설치하고 1951년에 출입국관리령을 공포하는 한편, 1952년에 외국인등록법을 시행하는 등 일련의 제도적 정비를 추진하였지만 그 목적은 어디까지나 당시 일본에 거주하던 재일 한국인과 조선인 그리고 재일 중국인을 관리하기 위함이었다. 일본의 출입국관리제도 등을 정하고 있는 ‘출입국관리 및 난민인정법’은 미국법을 모법으로 하면서도 이민비자에 관한 부분은 계승하지 않고 있으며, 따라서 항구적으로 외국에서 일본으로 주거를 옮기는 경우에 대한 제도적 대응이 결여되어 있다. 1960년대에 진입하면서 일본의 고도경제성장이 시작되고 노동력의 부족이 발생하자 산업계를 중심으로 외국인노동자의 도입을 요구하는 목소리가 흘러나오기도 하였다. 그러나 1970년대 후반부터 아시아와 남미 등으로부터 외국인노동자의 유입이 증가하면서 일본정부의 정책도 서서히 변화하기 시작한다. 특히 1985년 플라자 합의를 계기로 일본기업들의 해외이전이 가속화되었는데, 생산거점을 해외로 이전하지 못한 기업들은 소위 ‘니케이진(日系人)’이라 불리는 남미의 일본계 외국인이나 동남아시아 출신의 노동자들을 고용하기 시작하였다. 급격한 엔고로 인하여 주변 아시아 국가와의 임금격차가 확대된 것도 외국인노동자들의 유입을 증대시킨 요인이 되었다. 더욱이 1980년대 후반에는 경기과열로 제조업과 건설업을 중심으로 노동력의 부족이 심각해졌고 외국인노동자의 도입을 확대하자는 산업계의 요구도 더욱 강해졌다. 결국 일본정부는 1988년 6월에 ‘제6차 고용대책기본계획’을 각의결정하고, 외국 인노동자를 “전문적 기술적 노동자”와 “단순노동자”로 구분하여 전자에 대해서는 가능한 적극적으로 도입하지만 후자에 대해서는 신중하게 대응한다는 방침을 정하였다. 결국 일본정부는 1988년 6월에 ‘제6차 고용대책기본계획’을 각의결정하고, 외국인노동자를 “전문적 기술적 노동자”와 “단순노동자”로 구분하여 전자에 대해서는 가능한 적극적으로 도입하지만 후자에 대해서는 신중하게 대응한다는 방침을 정하였다. 이러한 방침에 따라서 1989년에 ‘출입국관리 및 난민인정법’이 개정되었고, 체류자격의 정비, 입국심사절차의 간소화, 불법취업대책에 관한 규정의 정비, 출입국관리 기본계획의 책정 등이 이루어졌다. 그리고 1992년 4월에 각의결정된 ‘제7차 고용대책기본계획’에서 단순노동자의 도입을 위해서는 ‘국민의 컨센서스’가 필요하다는 내용이 추가됨으로써, 이후 외국인노동자의 도입을 논의할 때마다 등장하는 3개의 핵심 키워드 ― ‘전문적 기술적 노동자’, ‘단순노동자’, ‘국민의 컨센서스’ ― 가 완성되었다. 일본의 출입국관리 행정은 ‘출입국관리 및 난민인정법’에서 규정하는 체류자격 제도를 기초로 하고 있으며, 현재 체류활동이나 신분 또는 지위에 따라 모두 27종류의 체류자격으로 분류되고 있다. 외국인은 체류자격에 따라서 다음의 4가지 형태로 취업이 가능하다. 첫째, 취업 목적의 체류가 인정되는 이른바 전문적 기술적 분야의 범주에 해당되는 체류자격을 부여받는 경우다. 둘째, 신분 또는 지위에 기초하여 체류하는 자로서, 여기에는 정주자(주로 니케이진), 영주자, 일본인의 배우자 등이 포함된다. 셋째, ‘특정활동’이라는 체류자격을 부여받는 경우인데, EPA를 통한 외국인 간호사 및 개호복지사 후보자, 외교관 등에 고용된 가사사용인, 워킹홀리데이 등이 해당된다. 마지막으로 유학생 등이 ‘자격외 활동’으로 본래의 체류자격 활동을 저해하지 않는 범위 내에서 실시할 수 있는 아르바이트 등이 있다. 자연인의 이동과 관련하여 일본의 EPA에서 주목할 부분은 특정 국가들과 WTO-plus의 합의가 이루어졌다는 점이다. 예를 들어, 태국과의 EPA에서는 태국의 무용, 음악, 요리, 태국식 복싱, 태국어 등의 교사에 대한 입국 및 일시적 체류가 ‘출입국관리 및 난민인정법’에서 정하는 체류자격 가운데 ‘교육’을 통해서 허가되었다. 마찬가지로 인도와의 EPA에서도 요가, 요리, 음악, 무용, 영어 등의 교사가 ‘교육’ 체류자격으로 입국과 일시적 체류가 가능하게 되었다. 특히 필리핀과의 EPA에서는 자연인의 이동과 관련하여 GATS 양허수준을 넘어서는 자유화가 실현되었으며, 종래의 전문적 기술적 분야에 포함되지 않는 개호복지사의 도입이 이루어졌다는 점에서 일본의 외국인노동자 도입정책에 커다란 전기가 되었다. 일본의 EPA를 통한 외국인 보건의료인력의 도입은 결코 사회적 필요성 때문에 결정된 것이 아니다. 일본의 후생노동성도 외국인 간호사와 개호복지사를 도입한 이유가 해당분야의 노동력이 부족해서가 아니며, 어디까지나 상대국의 강력한 요청에 따라서 협상한 결과 경제활동의 파트너십을 강화한다는 관점에서 실시하고 있음을 분명히 하고 있다. 결국 EPA를 체결하기 위해서 상대국이 요구하는 보건의료인력의 도입에 합의하였다는 것인데, 그야말로 정치적 타협의 산물이라고 표현할 수밖에 없겠다. 더욱이 EPA에서는 간병업무를 주로 수행하는 개호복지사의 도입에 대해서도 합의가 이루어졌는데, 이러한 결과는 FTA 협상이 갖는 패키지 성향(package nature)으로 인하여 성사되었다고 볼 수 있겠다.