ICAO의 국제항공 온실가스 배출 감축을 위한 시장에 기반한 조치(MBMs) 및 배출권거래제 도입을 위한 논의 과정과 현황 doc_id PCY_201702200435340501_7

ICAO는 1944년 국제민간항공협약(Convention on International Civil Aviation: 이하 ‘시카고협약’이라 함)에 의해 설치된 국제기구로서, UN의 전문기구이기 때문에, 교토의정서에 의해 항공에서의 기후변화문제를 다루는 논의의 장으로 지정되었다. ICAO의 목적은 국제항공비행의 원칙 및 기법들을 개발하고, 국제항공운송의 확립을 강화하며, 장려하는 것으로, 시카고협약 자체는 항공분야의 온실가스 배출문제를 다루고 있지 않지만, ICAO는 환경문제에 대하여 구속력 있는 국제기준 및 규제를 개발하여 왔다. 2010년 11월 몬트리올에서 개최된 ICAO 제37차 총회에서 ICAO는 항공의 환경적 영향을 다루는데 있어서 주도적인 역할을 맡고 있으며, 이 분야에 대해서 책임이 있음을 인정하였다. ICAO의 항공환경보호위원회(Committee on Aviation Environmental Protection: 이하 ‘CAEP’라 함)가 엔진배출에 대한 국제적 기준을 마련하는 ICAO의 역할에 추가하여, 배출권거래제에 대한 제안을 연구하는 역할을 담당한다. 2004년, ICAO는 세 가지 주요 환경적 목적을 채택하였는데, 그 중 하나가 항공온실가스배출이 지구기후에 미치는 영향을 제한하거나 감소시키는 것이었다. 그러한 목적을 달성하기 위하여, ICAO는 ‘국제항공 및 기후변화에 관한 행동프로그램’(Programme of Action on International Aviation and Climate Change)을 개발하였다. 동 프로그램에 따라 국제항공에 있어서 시장에 기반한 조치(Market-Based Measures: 이하 ‘MBMs’라 함)의 틀(framework)을 개발하기 위한 절차가 확립되었다. ICAO는 2012년 6월까지 회원국들의 이산화탄소 감축정책 및 활동의 개관을 소개하는 자발적인 국가조치(State Action)를 제출하도록 요청하였다. 원칙적으로 ICAO와 회원국들 간에 가장 바람직한 정책적 설계는 배출권거래제를 포함하여 시장에 기반 한제도(market-based mechanism)라는 것에는 원칙적인 합의가 있었다. 현재까지 ICAO는 국제항공으로부터 발생하는 온실가스 배출문제를 다루기 위하여 다음의 네 가지 접근, 즉, 자료 및 과학적 근거의 개발, 시장에 기반한 조치 (배출부과금 (또는 수수료); 배출권거래제도; 국가의 행동계획을 포함하여 자발적 조치), 기술적 해결책 그리고 운영조치에 초점을 맞추고 있다. 그러한 작업은 주로 21개 회원국으로 구성된 CAEP가 담당하고 있다. 동 사안에 대한 임무를 보조하기 위하여 ICAO는 2007년 국제항공 및 기후변화에 관한 행동그룹 (Group on Action on International Aviation and Climate Change : GIACC)를 설치하여 보다 공격적인 조치를 ICAO에게 제안하도록 하였다. CAEP는 다른 시장에 기반한 조치에 비해서 상대적으로 배출권 거래제가 장기적 관점에서 민간 항공기에 의해 배출되는 이산화탄소 배출을 제한하거나 감축하기 위한 하나의 비용 효과적인 조치라고 결론을 내렸다. 2001년 제33차 ICAO 총회(Assembly)는 국제항공에 대한 개방적인 배출권거 래제(open emission trading system) 개발을 지지하였고, UN기후변화협약에 최대한 일치하는 신축성을 제공하는 한편, 개방된 거래제도에의 항공의 참여를 위한 구조적 및 법적 근거를 마련하고, 보고, 감독 및 준수와 같은 주요 요소를 포함하는 것에 초점을 맞춘 ‘국제항공을 위한 개방된 배출권거래제 가이드라인’을 우선순위의 문제로 개발할 것을 이사회에 요구하였다. 그 뒤 2004년 ICAO 제35차 총회는 국제항공을 위한 개방적인 배출권거래제도의 추가적인 개발을 요구하면서, 동 주제와 관련하여 두 가지 접근에 초점을 맞추도록 요구했는데, 하나는 관련 체약국 및 국제기구가 제안할 수 있는 자발적인 배출권거래제의 개발을 지원하는 것과 적절한 경우, UN기후변화협약 절차에 부합하는 체약국이 자국의 배출권거래제에 국제항공배출을 포함시킬 때 이용할 수 있는 가이드라인을 제공하는 것이었다. 2010년 개최된 ICAO 제37차 총회는 결의 (A37-19)를 통하여 범지구적인 시장에 규제방안 기본 틀에 합의하고, ICAO 이사회가 배출권거래제를 포함하는 MBMs의 틀을 마련하여, 2013년 제38차 총회까지 규제방안을 완성할 것을 예정하였다. 이 작업을 위한 태스크포스(Market-Based Measures Task Force: MBMTF)가 CAEP 산하에 설치되었고, MBMTF는 배출권거래제, 상쇄제도(offset mechanisms), 자발적 제도의 연계를 다루는 다수의 사전 보고서를 준비하고 있다. GIACC와 국제항공 및 기후변화에 관한 고위급 회의의 논의 결과를 기초로, ICAO총회는 결의 (A37-19)를 채택함으로써 연료효율성을 연간 2%씩 개선시키고, 2020년 수준에 세계이산화탄소 배출을 안정화시키는 목적에 합의하였다. ICAO총회는 국제항공을 지속가능한 미래에 근접시키기 위하여, 국가의 행동 계획 및 국가에 대한 지원, 항공에 대한 지속가능한 대체연료, 시장에 기반한 세계적 제도 탐색, 지구적 목적에 초점을 맞추어 추가적인 진전을 만들어 내는 것을 약속하였다. 2004년 ICAO CAEP 제6차 회의에서 ICAO의 지원 하에 새로운 법적 문서에 근거한 항공 특정적인 배출권거래제가 합의되었으나 그 이후로 추가적으로 의 미있는 진전이 별로 없었다. 그 결과 2004년 9월 개최된 ICAO 제35차 총회의 결의 A35-5는 새로운 법적 문서를 제안하는 대신 개방된 배출권거래제를 지지하였고, 회원국이 국제항공을 자국의 배출권거래제에 편입시킬 수 있는 가능성을 지지하였다. 2007년 ICAO 제36차 총회에서 채택된 결의 (A36-22)는 항공에 대한 세계적인 배출권거래제에 대한 옵션을 배제하는 대신, 회원국들이 자국의 배출권거래제에 국제항공을 포함시킬 때 준수해야 하는 가이드라인을 제시하였다. 결의 A36-22의 부록 (Appendix) L는 회원국들에게 다른 국가들과의 상호 합의에 근거한 경우를 제외하고, 다른 회원국의 항공기에 대하여 배출권거래제를 시행하지 말 것을 촉구하였다. 당시 EC의 회원국들과 다른 15개 회원국들은 시카고협약이 자국의 법 및 규정을 모든 국가의 항공기에 대하여 비차별적으로 적용할 회원국의 권리를 명시적으로 인정하고 있다는 점을 상기시키며, 동 결의에 대하여 유보를 하였다. 현재까지의 ICAO에서의 국제항공에 대한 배출권거래제에 관한 논의는 구속력 있는 배출권거래제에 관한 조약 보다는 자발적인 배출권거래제에 대한 가이드라인이나 국내 배출권거래제에 국제항공을 편입시키는 경우의 지도원칙들을 제공하는 비구속적 결의 등을 채택한 것이다. 2008년 EU의 국제항공에 대한 ETS편입조치를 계기로 ICAO내에서 국제항공에 대한 탄소배출권거래제를 포함한 MBMs에 대한 논의 및 작업을 가속화하기로 하여, 2013년 가을까지 배출권거래제를 포함한 MBMs를 개별적으로 시행할 때 준수해야 할 규범들을 제시하기로 예정되어 있었다. ICAO의 적극적인 입장 선회조치로 EU는 2013년 4월 국제항공에 대한 ETS적용을 2013년 가을 개최될 ICAO총회 이후로 잠정 유예하기로 결정하였는데, ICAO에서의 논의가 기대에 미치지 못하는 경우 예정대로 동 제도를 실시 할 것이라고 밝혔다. 그러나 2013년 5월 개최된 ICAO 고위급 그룹회의에서 MBMs 관련 쟁점들에 대한 합의가 도출하지 못하여, ICAO 차원에서의 구속력 있는 국제항공 탄소배출권거래제 채택 가능성은 현재로서는 기대하기 어려울 것으로 보인다.