국제항공 온실가스 배출 감축을 위한 ICAO의 지구적 조치 마련 노력과 EU의 항공 ETS 편입에 따른 국제적 갈등 및 대응 doc_id PCY_201702200435340501_8

2012년 1월, ICAO이사회는 세계적인 MBMs를 위한 다양한 옵션들의 기술적 실현가능성을 검토하기 위하여 전문가그룹(Expert Group)을 설치하고, 국가 및 지역의 MBMs를 이행하기 위한 골격에 관한 작업을 개시하였다. ICAO총회는 항공시장에 기반한 조치를 위한 지도원칙을 채택하고, 2013년까지 MBMs을 위한 틀을 개발하도록 요구하였다. 그러한 틀은 배출권거래제를 포함한 MBMs를 개별적으로 시행할 때 국가들이 준수해야 하는 규범을 제시하는 것이다. 총회는 또한 신형 항공기에 대한 이산화탄소 배출기준을 개발하는 결정을 지지하였다. 2013년 5월 고위급 회의가 개최되었는데, MBMs에 관련된 주요 쟁점에 대한 어떠한 합의도 도출하지 못하였다. 2013년 9월 예정된 ICAO총회에서 지구적 조치와 틀에 관한 합의가 이루어지지 않는다면, EU는 잠정 중단되었던 ETS편입조치를 시행할 예정이다. 특히, 2010년 ICAO 결의 (A37-19)는 양자 및 다자적 시장에 기반 한 조치들의 부과에 대한 일련의 지도원칙들을 제시함으로써 회원국들이 더 이상 ICAO를 국제항공온실가스 통제를 위한 유일한 또는 배타적인 기관으로 보지 않는 시각을 보였는데, ‘지도원칙들’이라는 용어의 사용은 교토의정서 제2(2)조에도 불구하고, 회원국들이 항공으로 발생하는 국제온실가스 규제에 대한 배타적 관할권을 ICAO에 귀속시키지 않는 것을 의미하는 것으로 이해될 수 있다. 시카고협약에 열거되고, 결의를 통하여 표현된 ICAO의 권한을 위협하지 않는 한, 두 국가, 일부 국가들의 연합 또는 모든 ICAO회원국이 ICAO 밖에서 배출감축조약을 협상한다고 해도, 어떠한 충돌이 있는 것은 아니다. ICAO에서의 논의의 진전이 더딘 이유로 두 가지 문제를 들 수 있다. ICAO의 기능은 항공 산업의 성장을 촉진해야 하는 것인데, 이것이 국제항공으로부터 발생하는 온실가스 감축과 양립할 수 있는가의 문제이다. 성장에 대한 강조는 ICAO 결의 A36-22에서 회원국들에게 국제민간항공의 질서 있고, 지속가능한 발전에 부정적으로 영향을 줄 수 있는 환경조치를 자제할 것을 촉구하는 언급에 나타나 있다. UN기후변화협약에 따르면, 거의 대부분의 온실가스 배출은 그 배출이 발생하는 국가의 배출로 계산된다. 그런데, 국제항공의 경우, 항공으로 인해 발생되는 배출의 상당부분은 국제상공에서 발생하는 특수성이 있다. 항공으로 인한 온실가스 배출을 다른 분야와 마찬가지로 항공기 연료가 판매된 국가의 배출로 계산하여 규제 할 수도 있지만, 네덜란드나 몰타, 싱가포르와 같은 국가들은 항공기용 연료의 판매가 그 국가경제 있어서 상당부분을 차지하고 있기 때문에 그러한 옵션에 반대하여 왔다. 이들 국가들은 자신들이 다른 지역 국가들의 항공기에 이용되는 기술에 대하여 어떠한 영향력을 행사할 수 있는 가능성이 거의 없고, 항공기용 연료를 판매하는 모든 국가가 온실가스 배출을 규제하지 않는다면, 연료 판매는 배출규제를 하지 않는 국가로 전환되기 때문에 결국 배출규제를 하는 국가에 경제적 손실과 탄소누수현상을 초래할 것이라고 주장하였다. 1997년 12월 UN기후변화협약 교토의정서(Kyoto Protocol) 채택 당시 국가들은 국제노선을 운항하는 항공기의 배출권 배정에 기술적인 어려움이 있는 관계로 국제적 성격이 강한 항공분야는 배출권거래제도에서 제외하기로 하고, 동 사안을 국제민간항공기구(International Civil Aviation Organization: 이하 ‘ICAO’라 함)에서 논의하기로 하였다. ICAO는 1998년부터 국제항공으로부터 발생하는 온실가스 배출감축을 위한 정책들을 개발하도록 요청 받았으나 이후 10여 년간 ICAO 내에서의 관련 논의와 작업은 의미 있는 별다른 진전을 이루지 못하였다. EU회원국들은 ICAO 내에서 항공분야 온실가스 배출감축조치를 적극적으로 추구하였으나 관련 논의가 지지부진하자 지역적 조치로서 2005년부터 시행 중이었던 EU 배출권거래제(Emission Trading System: 이하 ‘ETS’라 함)에 항공부문을 포함시키는 입법을 추진하여, 2008년 11월 19일, 국제항공을 포함한 항공분야를 2012년 1월 1일 부터 ETS에 포함시키는 ‘지침 2008/101’ (이하 ‘2008년 항공ETS지침’이라 함)을 채택하였다. 국제항공 배출권거래제 대한 국제적 합의가 없는 상황에서, EU가 일방적으로 국제항공분야를 EU ETS에 편입시킨 조치는 항공 산업은 물론이고, ICAO내에서도 다수의 국가들의 반발을 불러 왔다. 라틴아메리카민간항공기위원회 회원국들은 2011년 7월 28일 EU가 동 조치로 영향을 받는 국가들과의 사전 합의 없이 외국 항공기에 대하여 ETS를 일방적으로 부과하지 말 것을 촉구하는 공동선언에 서명하였고, ICAO에 대하여 항공기의 배출가스 감축 또는 온실가스 제한과 관련한 시장에 기반 한 기준의 골격(framework) 작업을 계속할 것을 요구하였다. 미국, 중국, 인도, 일본, 한국, 러시아, 멕시코 및 여러 라틴 아메리카 국가들을 포함한 ICAO회원국들은 2011년 9월 30일 ICAO이사회 뉴델리 회의에서 EU ETS에 국제항공을 포함시키는 것에 반대하는 ‘공동선언’에 서명하였다. 동 공동선언은 2013년 ICAO총회에서 채택하기 위한 목적으로, 항공기 탄소배출기준을 개발하는 ICAO의 노력을 지지하고, EU에 대하여 비 EU항공기들을 EU ETS에 포함시키는 것을 자제하고, 국제공동체와 협력하여 작업할 것을 촉구하는 것이었는데, EU회원국들과 호주, 캐나다, 뉴질랜드 등의 국가들은 동 선언에 서명하지 않았다. EU의 항공ETS편입조치에 대한 ICAO회원국들의 반발에 직면하여 2011년 10월 ICAO이사회는 그 작업을 가속화하여 지구적 해결책을 도출하기 위하여 시장에 기반한 조치들을 계속하여 모색하기로 결정하였고, 이후 2012년 11월 9일에는 항공으로부터 발생하는 온실가스 배출을 감소시키기 위한 지구적 접근에 대한 추가적 논의를 하고, 고위급 정치적 프로세스를 개시하기로 결정하였다. ICAO의 고위급 정치적 프로세스 개시조치에 따라 2012년 11월 12일 Connie Hedeggard 유럽위원회 기후변화위원은 EU 2013년 1월 1일부터 시행 예정이던 항공분야 ETS를 2013년 9월 ICAO총회 이후로 유예한다고 발표하였다. EU는 2013년 4월 30일, 위 기간까지 항공분야 ETS의 잠정 중단 조치를 공식적으로 발표하였다. 그러나 그러한 조치는 잠정적인 것으로 ICAO에서의 항공기 온실가스 배출감축을 위한 가시적인 결과가 도출되지 않는다면, 원래의 계획대로 항공분야에 ETS를 적용한다는 입장이다. 그러나 이 판결에 대하여 미국과 중국, 캐나다, 일본 등 많은 국가들이 강력하게 반발을 하고 있으며, EU의 조치가 외국 항공사들에게 추가적인 비용을 발생시켜 EU 역내 항공사에 대한 사실상의 보호 장벽이 될 것으로 우려하고 있다. EU ETS를 항공분야에 확대, 적용하면서 외국항공사에 대해서도 ETS참여의무를 부과한 것은 탄소누출을 방지하여 전체 탄소배출량을 감소시키는데 도움이 된다는 긍정적 측면이 있지만 ETS로 인한 EU 항공사들의 경쟁력 약화에 따른 대책의 일환으로 이용된다는 점에서 자국 산업의 보호를 위한 무역장벽으로 작용될 소지가 있다는 비판의 대상이 되었다. ECJ의 선결적 결정에도 불구하고, 이들 국가들은 EU ETS에 대응하기 위한 다양한 옵션을 고려하고 있는데, EU ETS에 자국 항공사들이 참여하는 것을 금지하거나, EU항공사와의 운행권에 관한 논의를 거절하는 것, EU항공사에 대한 보복적 세금을 부과하는 것 또는 ICAO협약상의 분쟁해결규정인 84조 옵션을 이용하는 것, WTO 제소 등이 논의되고 있다.