EU 항공 ETS 지침의 국제법적 적법성 논쟁과 역외 적용에 따른 국제적 합의 및 협력의 필요성 doc_id PCY_201702200435340501_9

2008년 항공ETS지침에 따르면, EU는 항공으로 발생하는 온실가스를 감축하기 위한 국제적 조치에 대한 합의를 계속하여 추구하며, 동 지침의 이행과정 동안 제3국과 접촉을 하고, 제3국이 동등한 조치를 취하도록 계속적으로 장려해 나갈 것임을 명시하고 있다. 만약 제3국이 공동체에 대한 비행기의 기후적 영향을 감소시키기 위하여 적어도 동 지침의 효과와 동등한 환경적 효과를 갖는 조치를 채택하는 경우, 공동체의 제도와 그 국가의 조치간의 최적의 상호작용을 제공하기 위하여 제3국과의 협의 후에 이용 가능한 옵션을 고려할 것이며, 제3국에서의 배출권거래제가 항공의 적용대상과 관련하여 최적의 상호작용을 제공하는 시작이 될 것이라고 밝혔다. 필요한 경우, 유럽위원회는 EU ETS와 동등한 환경적 효과를 갖는 제도를 시행하는 해당국가 항공기에 대해 ETS의 적용을 면제시켜 줄 수 있다. 2008년 항공ETS지침에 따라 EU회원국들은 2010년 2월 2일 전에 동 지침을 준수하기 위한 필요한 법, 규정 및 행정규정들을 발효시키고, 이를 유럽위원회에 바로 통보하여야 한다. EU 회원국 중 처음으로 영국이 2009년 8월, 2008년 항공ETS지침을 이행하는 법, ‘항공 온실가스 배출거래제도 규칙’(Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations)을 제정하였다. 이에 대하여 미국항공운송협회(Air Transport Association)와 미국 3개 항공사 American Airlines, Continental Airlines, United Airlines)들은 2009년 12월 6일, 2008년 항공ETS지침을 이행하기 위하여 제정된 영국법의 역외적용의 적법성에 대하여 영국 법원 (High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (행정법원))에 소송을 제기하였다. 제소당사자들은 국제항공을 적용대상으로 하는 2008년 항공ETS지침이 다수의 국제관습법의 원칙과 국제협정들을 위반하고 있다고 주장하였다. 이들은 ETS의 역외적용은 4개의 국제관습법원칙 첫째, 각 국은 자국 영공에 대하여 완전하고 배타적인 주권을 갖는다는 원칙, 둘째, 어떠한 국가도 공해 모든 부분에 대하여 적법하게 자국의 주권의 대상이 되도록 시도할 수 없다는 원칙, 셋째, 공해상의 비행 자유의 원칙, 넷째, 국제조약에 의해 명시적으로 규정된 경우를 제외하고, 공해상을 비행하는 항공기는 항공기 등록국의 배타적 관할권의 대상이 된다는 원칙 등을 위반한다고 주장하였다. 또한 의무위반이 주장되는 국제조약들로서 시카고협약, 교토의정서, 항공자유화협정을 제시하였다. 법원은 제시된 국제관습법원칙들이 국제관습법으로 인정되는 지 여부에 대한 판단을 먼저 하였는데, 국제관습법상의 세 가지 원칙 즉, 영공에 대한 주권원칙, 공해에 대한 주권주장에 대한 불법성 그리고 공해에서의 비행의 자유 등의 원칙은 국제관습법으로 인정되지만 마지막 네 번째 원칙, 즉, 공해 상공에서 비행하는 항공기는 등록국의 배타적 관할권의 대상이 된다는 원칙에 대해서는 국제관습법으로서 확립되었다는 충분한 증거가 없다고 판단하였다. ECJ는 이 지침이 EU 영토 내에서 도착 또는 출발하는 항공기에만 적용되기 때문에 동 지침이 어떠한 의미로도 역외 적 성격을 갖지 않는다고 보았다. 항공기가 회원국들 중 한 영토 내에, 보다 구체적으로 그 영토 내에 위치한 공항시설에 있게 되면 그 회원국과 EU의 무제한적인 관할권의 대상이 되기 때문에 지침은 제3국의 영토에 대한 권리(territoriality) 또는 비행기의 출발 또는 도착이 이루어지는 제3국이 자국의 영공에 대해서 행사하는 주권을 침해하지 않는다고 하였다. 또한 공해 상공을 비행하는 항공기가 그러한 행위를 하는 한에 있어서는 배출권거래제의 적용대상이 되지 않기 때문에 공해에서의 비행의 자유 원칙에 영향을 주지 않는다고 보았다. 회원국 영토 내의 비행기가 배출권거래제의 대상이 되는 것은 항공사 운행자가 어느 회원국 영토 내에 있는 비행장에서 도착 및 출발을 하는 상업적 항공루트를 선택하는 경우에만 해당되는 것이라고 설명하였다. 항공자유화협정 제7조는 국제비행에 관련되는 비행기는 회원국 영토 내에서 출발 또는 도착을 하는 경우에만 EU법 및 규칙을 준수하거나 또는 그러한 항공기의 운항 및 비행이 자국 내에서 이루어질 때는 그 국가의 법 및 규칙을 준수할 것으로 요구하고 있다. 제소 당사자들은 지침 2008/101이 회원국 영토내의 항공기 입국 또는 출발뿐만 아니라 공해 및 제3국 영토 내에서 행해지는 비행의 일부분에도 적용된다고 주장하였다. ECJ는 이와 관련하여, 2008년 항공ETS지침은 제3국 또는 공해에서 비행하는, 제3국에 등록된 비행기에 대하여 ‘지침 2003/87’이 적용되도록 하지 않는다는 점을 상기할 필요가 있다고 하였다. 그러한 항공기 항공사는 회원국 영토 내에 위치한 비행장에서 도착 또는 출발을 하는 상업적 항로를 선택하는 경우에, 그 항공기가 그러한 비행장을 사용하기 때문에, 항공기 항공사는 배출권거래제의 대상이 된다고 하였다. ECJ는 2008년 항공ETS지침이 특히 교통량 및 서비스의 빈도를 제한하는 조치를 금지하는 항공자유화협정 제2조 및 제3(4)조와 함께 읽히는 제15(3)조를 위반하지 않았다고 판결하였다. 이러한 규정들이 환경보호와 관련되는 경우 이러한 유형의 조치를 채택하는 것을 금지하지 않기 때문이고, 다른 한편으로, 항공기 항공사에 대하여 부과되는 기본적인 의무는 오로지 그들의 실제 배출에 상응하는 배출권을 양도하는 것이기 때문에 어떠한 경우에도 ETS가 어떤 회원국 영토 내에 위치한 비행장에서 출발 또는 도착하는 항공기의 배출에 대하여 어떠한 제한을 하는 것은 아니며, 서비스의 빈도 또는 규칙성(regularity)을 제한하는 것도 아니기 때문에 동 지침이 관련 항공자유화협정 규정들을 위반하지 않는다고 판결하였다. 동 조치가 잠재적으로 항공 교통을 제한하는 성격을 갖는 것과 조치의 비차별적 성격과 관련하여 재판부는 ETS는 항공기 배출에 대한 제한을 설정하는 것이 아니기 때문에 항공교통을 제한하는 것이 아니라고 하였다. 설령 동 조치가 항공교통량을 제한한 경우에 조차도 비차별적인 환경적 조치에 근거한 것이므로 정당화 된다고 판결하였다. 국제항공에 대한 탄소배출권거래제에 대한 합의가 없는 상황에서 EU가 국제항공을 일방적으로 ETS에 편입시킨 지침 (2008/101/EC)은 외국항공기가 EU 역외 지역, 공해 상공 또는 제3국의 영공에서 배출한 탄소도 규제하기 때문에 EU법의 역외적용 문제와 외국항공사에 대한 차별문제를 야기 시킨다. 거점공항이 EU와 멀리 떨어진 외국항공사의 경우 비행에 따른 총 탄소배출량이 많기 때문에 유상으로 구매해야 하는 배출권의 양이 그 만큼 증가하게 되어 비용 상의 불이익이 발생할 수 있기 때문이다. 그러나 ECJ는 2011년 12월 21일, 동 지침의 유효성에 관하여, EU ETS에 항공을 포함시킨 지침은 국제관습법(영공에 대한 주권원칙, 공해에 대한 주권주장에 대한 불법성, 공 해에서의 비행 자유의 원칙)과 항공자유화협정 관련 규정에 따라 적법하다는 선결적 결정을 내렸다. EU 항공 ETS편입조치는 외국항공기가 EU 역외 지역, 공해 상공 또는 제3국의 영공에서 배출한 탄소도 규제하기 때문에 EU법의 역외적용 문제와 외국항공사에 대한 차별문제를 야기 시킨다. 그러나 ECJ는 2011년 12월 21일 내린 선결적 결정에서, EU 항공ETS지침은 국제관습법 (영공에 대한 주권원칙, 공해에 대한 주권주장에 대한 불법성, 공해에서의 비행 자유의 원칙)과 항공자유화협정 관련 규정에 따라 적법하다는 것을 확인하였다. EU의 항공ETS지침과 같이 국가가 일방적으로 채택하는 환경적 목적의 기후변화조치의 적법성은 역외 관할권 행사에 대한 국제법적 정당성을 확보하는 것에 달려 있다. 기후변화조치의 환경보호의 목적에 대한 총의가 존재하더라도 그러한 보호가 어떠한 방식으로 달성되느냐의 문제가 더욱 중요하다. 그러한 점에서 역외 효과를 갖는 기후변화조치를 취하는데 있어서 그 조치로 영향을 받는 국가와의 양자적, 다자적 협상을 통하여 최대한 국제적 합의를 도출하려는 시도를 하여야 한다. EU의 항공ETS지침과 같이 국가가 일방적으로 채택하는 환경적 목적의 기후변화조치의 적법성은 역외 관할권 행사에 대한 국제법적 정당성을 확보하는 것에 달려 있다. 기후변화조치의 환경보호의 목적에 대한 총의가 존재하더라도 그러한 보호가 어떠한 방식으로 달성되느냐의 문제가 더욱 중요하다. 그러한 점에서 역외 효과를 갖는 기후변화조치를 취하는데 있어서 그 조치로 영향을 받는 국가와의 양자적, 다자적 협상을 통하여 최대한 국제적 합의를 도출하려는 시도를 하여야 한다. 그러한 협의 속에 타국의 반대가 문제의 조치를 철회시키기거나 변경시킬 수 있고, 반대하는 국가가 새로운 주장을 수용할 수도 있기 때문이다. 기후변화와 같은 환경문제는 지구적 문제로 더 이상 국내문제가 아니며, 그 보호대상의 특수성으로 인하여 조치의 역외 적용 또는 효과가 수반될 수 있기 때문에 그러한 협상의 기회를 통해서 해당 문제에 대한 공통된 이해관계를 확인하고, 확대해 나가는 과정에서 국제적 차원에서의 그러한 관할권 행사의 정당성 기준이 모색될 수 있을 것이다. 현재까지의 ICAO에서의 논의의 성과는 구속력 있는 배출권거래제에 관한 조약 보다는 자발적인 배출권거래제에 대한 가이드라인이나 국내 배출권거래제에 국제항공을 편입시키는 경우의 지도원칙들을 제공하는 결의 등을 채택한 것이다. ICAO에서의 관련 논의의 진전이 더딘 이유로 두 가지 문제를 들 수 있는데, 하나는 ICAO의 기능은 항공 산업의 성장을 촉진해야 하는 것인데, 이것이 국제항공으로부터 발생하는 온실가스 감축과 양립할 수 있는가의 문제이고, 다른 하나는 교토의정서 (제10조)의 ‘공동의 그러나 차별화된 책임원칙’과 시카고협약 (제11조)의 ‘비차별 원칙’과의 충돌문제이다. 개도국의 경우 ‘공동의 그러나 차별화된 책임원칙’을 주장하는 반면 선진국들은 형평성을 주장함으로써 입장의 충돌이 지속되어 ICAO에서의 협상이 교착상태에 빠졌고, (국제항공분야에 대한 온실가스 배출감축을 위한) 가시적인 결과가 도출되지 못하였다.