WTO 분쟁해결절차의 단계별 운영 현황과 이행 및 보상 과정에서의 실무적 한계와 문제점 doc_id PCY_201702200438577711_4

이행심사 결과 패소국이 DSB 결정을 제대로 이행하지 않았다고 판정될 경우, 제소국은 보상을 요구할 수 있다. 그러나 보상협상이 원만히 타결된 경우는 많지 않다. 제소국으로서는 보다 많은 보상을 받아내려고 하는 반면, 패소국은 보상을 최소화하려고 한다. 특히, 보상의 조건은 WTO 협정상 원칙에 부합해야 하므로 패소국으로서는 쉽게 합의하기 힘들다. 예를 들어 제소국이 보상으로서 양허 조건의 완화를 요구할 경우, 최혜국 대우(MFN) 원칙이 적용되어 제소국 뿐만 아니라 다른 WTO 회원국에게도 양허 조건을 완화해야 하므로 패소국으로서는 쉽게 제소국의 보상 요구를 받아들이기 힘들다. 따라서 WTO 분쟁에서 보상협상이 타결된 경우는 많지 않으며, 각국의 분쟁담당자들 사이에서도 비중있게 고려되지 못하고 있는 실정이다. 패널 및 상소기구는 패소국의 이행방식을 보고서에 적시할 수 있다. 그러나 일반적으로 패널 및 상소기구는 패소국이 신속히 위반 조치를 WTO 협정에 합치하도록 권고할 뿐, 구체적인 방법을 제시하는 경우는 드물다. 따라서 이행의 구체적인 방법은 이행 의무를 진 패소국이 정하게 되는데, 이로 인하여 이행 여부에 대해 당사국간 이견이 발생하는 경우가 적지 않다. EC-호르몬 쇠고기 분쟁이 대표적인 예이다. EC-호르몬 쇠고기 분쟁에서 상소기구는 EC가 미국과 캐나다산 쇠고기에 대한 위험평가(risk assessment)를 제대로 하지 않아 SPS 협정 제5.1조 위반이라고 판정하였다. 이에 대해 EC는 동 판정의 이행으로서 위험평가를 새로이 실시하고 조치를 개정하였다. 그러나 개정된 조치는 여전히 미국과 캐나다산 쇠고기의 수입을 금지하였다. 즉, EC는 위험분석이 제대로 이루어지지 않았다는 WTO 판정에 대한 이행으로서 미국과 캐나다산 쇠고기의 수입금지조치를 철회하는 대신, 위험분석을 새로이 실시하였고, 동 결과를 토대로 수입금지조치를 유지한 것이다. 쇠고기 수입금지조치를 철회하는 것만이 올바른 판정의 이행이라고 주장하던 미국과 캐나다는 보복조치를 계속하였고, 이에 EC는 미국과 캐나다를 WTO에 제소하였다. 보상협상이 RPT 종료 후 20일 이내까지 타결되지 않을 경우 제소국은 패소국의 비합치 조치로 인하여 발생한 무효화(nullification) 또는 침해(impairment)와 동등한(equivalent) 수준만큼 보복조치를 취할 수 있도록 DSB에 보복승인을 요청할 수 있다. 이에 대해 패소국은 제소국이 요청한 보복수준이 무효화 또는 침해 수준보다 높다고 판단할 경우 보복중재절차를 요청할 수 있다. 보복중재는 원패널이나 사무총장이 임명한 중재인이 맡는다. 보복중재는 단심이다. 보복수준은 패소국의 위반조치로 인하여 제소국에 발생한 무효화 또는 침해의 크기와 동등한 금액으로 정한다. 보복수준을 산정하는 방법은 일반적으로 가정적 상황(counter-factual)을 설정하여 계산한다. 가정적 상황을 이용하여 패소국의 위반조치가 없었을 경우 제소국의 교역량을 추정하고, 이를 실제 위반으로 발생한 교역량과 비교하여 그 차액만큼 보복토록 하고 있다. 즉, 제소국이 기대하였던 교역상의 이익만큼 보복토록 하고 있는 것이다. 보복중재 절차가 종료되면, 제소국은 DSB로부터 보복을 승인받은 후 보복조치를 취할 수 있게 된다. 양자협의 단계에서 분쟁을 해결하지 못하면 본격적으로 재판절차(adjudication)가 시작된다. 재판을 담당할 패널은 사무국의 협조를 얻어 당사국간 합의 하에 일반적으로 패널의장 1명, 패널위원 2명으로 구성된다. 패널구성은 패널설치일로부터 20일 이내 당사국간 합의로 정하도록 규정되어 있다. 만약 동 기간 내에 패널구성을 실패할 경우 제소국은 사무총장이 직권으로 패널을 구성하도록 요청할 수 있다. 그러나, 20일이 도과하였다고 해서 제소국이 바로 직권구성을 요청하는 경우는 드물다. 그 이유는 사무총장이 직권으로 임명할 경우 어떠한 인물이 선정될지 불확실하기 때문이다. 제소국으로서도 자국이 선호하는 인물로 패널이 구성되기를 희망하므로 20일이 지나더라도 사무총장에게 즉시 직권 구성을 요청하는 경우는 드물다. 따라서 패널구성은 협정이 정하는 시한보다 더 오랜 시간이 소요되어 평균 약 76일이 소요되는 것으로 조사된다. 분쟁해결절차가 진행되는 도중 양국이 합의하여 분쟁을 해결하는 경우 당사국들은 DSB에 “상호 합의에 의한 해결(Mutually Agreed Solution)”을 통보하게 된다. 그러나, 분쟁대응의 실무적인 측면에서 본다면, 패소국이 이행의사를 표명하였으나 국내 입법절차 등으로 이행에 시간이 소요될 경우 제소국은 상호합의에 의한 해결방식보다는 우선 패널절차를 정지시키는 방법을 선호한다. 제소국이 요청하면 패널절차는 최대 12개월까지 정지되고 12개월이 지나면 패널의 권한은 소멸한다. 제소국은 12개월동안 언제든지 패널절차를 재개할 수 있으므로 패소국이 완전한 이행을 하도록 견제한다는 측면에서 패널절차 정지 방식을 더 선호하게 된다. 그러나 DSB에 합의 사실을 통보할 의무가 있는 상호합의에 의한 해결과는 달리, 패널정지로 분쟁을 해결하는 경우에는 이러한 의무가 없어 제소국 입장에서는 편리한 측면이 있지만, 분쟁 진행상황이 전체 회원국들에게 투명하게 전달되지 못하는 단점이 존재한다. WTO는 패널설치 요청 이전에 양자협의를 의무화하고 있다. 양자협의 단계는 분쟁 당사국간 외교적 해결이 기대되는 단계로서 원만한 분쟁해결을 위한 제도적 장치라고 볼 수 있다. 그러나 이러한 취지에도 불구하고 양자협의 절차에서 분쟁이 해결된 경우는 많지 않다. 그 이유는 일반적으로 통상마찰이 발생하면 우선 당사국간 양자적으로 문제를 해결하려는 노력이 선행되며, 이에 실패한 경우 마지막 수단으로 WTO 제소가 활용되기 때문이다. 따라서 이미 오랜기간 양자적으로 접촉해온 분쟁당사국들에게 60일간의 WTO 양자협의 기간이 실질적으로 분쟁해결의 탄력을 제공한다고 보기는 힘들다. 오히려 양자협의 절차는 패널단계에 들어가기 위한 요식적 절차로 활용된다는 것이 일반적인 인식이다. 2013년 7월 현재 양자협의가 요청된 건수는 총 462건이다. 60일간의 양자협의 기간 동안 분쟁이 해결되지 않은 경우 제소국은 DSB에 패널설치를 요청할 수 있다. 그동안 패널이 설치되어 보고서가 회람된 분쟁은 총 151건(이행패널 제외)으로 전체 제소 건수의 약 33%이다. 따라서 나머지 약 2/3에 해당하는 분쟁은 WTO 판정이 내려지기 전에 분쟁이 종료되었다고 볼 수 있다. 심리기간은 패널의 경우 6개월 이내 그리고 상소기구의 경우 60일 이내 심리를 마치도록 규정하고 있다. 패널이나 상소기구가 동 기간 내에 심리를 완료하는 것이 불가능하다고 판단하면 그 이유를 DSB에 통보해야 한다. 이 경우에도 DSU는 심리기간을 패널의 경우 최대 9개월, 상소심의 경우 최대 90일을 넘지 않도록 규정함으로써, 패널설치로부터 상소보고서 채택까지 소요되는 시간이 최대 1년을 넘지 않도록 하고 있다. 그러나 패널구성에만 수주일이 걸리고, 패널 및 상소기구의 심리가 종종 연장되며, 보고서의 DSB 채택에도 추가적인 시간이 소요되는 것을 감안하면, 패널설치로부터 최종보고서의 채택을 1년 안에 종결하는 것은 매우 어렵다. 통계에 따르면 패널설치일로부터 패널보고서 회람까지 평균 약 456일이 소요되는 것으로 조사되었고, 패널보고서를 채택하지 않고 상소하는 경우 상소통보로부터 상소보고서 채택까지 추가적으로 평균 약 119일이 소요되는 것으로 조사되었다. 특히, 몇몇 분쟁은 상당한 시일이 소요되었는데, 미국과 EU간 민간항공기 분쟁의 경우 패널설치일로부터 패널보고서 회람일까지 5년 가까운 시일이 소요되었고, 이후 상소절차를 거쳐 현재 이행패널절차가 진행 중이다.