한국의 쌀 관세화 결정 배경과 과정, 주요 쟁점 및 WTO 양허표 수정안 관철을 위한 대응 방향 doc_id PCY_201702200500546401_1

정부는 WTO규정을 면밀히 검토하고, 국내외 전문가들의 의견을 수렴하여 관세율은 513%로 설정하고, 소비자 시판용 쌀(table rice, 이하 ‘밥쌀용 쌀’)을 의무적으로 30% 수입하던 조건 등을 없앤 양허표수정안을 지난해 9월 국회 보고를 거쳐 WTO에 통보하였다. 하지만, 우리가 제출한 양허표수정안에 대해 미국, 중국, 베트남, 태국, 호주 등 5개국이 이의를 제기하였고, 정부는 관세율 513% 관철을 최우선 목표로 관련국가와의 검증협의에 임하고 있다. 이런 상황에서 쌀 관세화 결정 배경과 공감대 형성 과정, 당시 관세화 반대 논쟁, 그리고 관세화 이후의 수입쌀 운영에 대한 통상법률적인 논쟁을 살펴보고, 아울러, 일본과 대만의 검증사례를 교훈삼아 불필요한 사회적 갈등과 소모적 논쟁보다는 WTO에 제출한 양허표수정안의 관철을 최우선 목표로, 우리 쌀 산업을 지속적으로 유지하기 위한 올바른 방향이 무엇인지 살펴보고자 한다. 우리나라는 1994년 세계무역기구(WTO)에 가입하면서 쌀을 제외한 모든 농산물을 관세화하였으나, 쌀에 대해서는 10년간 관세화를 유예하였고 2004년 협상을 통해 2014년까지 한 차례 더 연장하였다. 관세화를 미루는 대가로 최소시장접근(MMA, 이하 MMA 물량)이라는 명칭으로 일정량의 쌀을 해마다 수입해야 했다. MMA 물량은 1995년 51,307톤에서 매년 늘어나 2014년 408,700톤에 이르게 되었으며, 이는 2014년 기준으로 우리나라 전체 쌀 소 비량의 약 9%에 달한다. 정부는 관세화유예 종료를 앞두고 지난해 다시 쌀 관세화 여부에 대한 극단적인 논쟁에 직면하게 되었다. 일부 농업인단체와 국회는 MMA 물량의 증가 없이 관세화 유예가 가능하다는 주장을 하기도 하였으나, 정부는 관세화유예는 MMA 증량 등 추가적인 양보가 불가피하고 이는 우리농업계에 큰 부담이 된다는 판단 하에 다양한 의견수렴절차를 거쳐서 관세화를 단행하게 되었다. 우리나라는 우루과이 라운드 이후 첫 번째 관세화유예를 하면서, 수입쌀을 국내소비자에게 팔지 않고, 주정용 등 가공용 쌀로만 유통시켰다. 사실 이러한 관행은 WTO의 가장 핵심적인 원칙인 내국민대우원칙(National Treatment, 국산제품에 비교하여 수입제품에 불리한 대우를 해서는 안된다는 원칙)에 위반소지가 있었다. 이러한 이유로 주요 쌀 수출국들이 내국민대우원칙을 요구하였고 이를 반영하여 2004년 양허표수정안에서 5년차인 2010년부터 전체 MMA 물량의 30%를 유통시킬 것을 명시하였던 것이다. 정부는 2014년 관세율을 포함한 양허표수정안을 WTO에 통보하면서 밥쌀용 30% 의무를 삭제하였는데, 이는 밥쌀용을 아예 수입을 하지 않겠다는 의미가 아니라, WTO 원칙과 국내수요 등을 감안하여 밥 쌀용 쌀을 수입하겠다는 의미인 것이다. 이에 대하여 일부 농업인 단체와 법률전문가는 MMA 물량을 전량 가공용으로만 도입해야 한다고 주장한다. 이 주장의 근거는 첫째, MMA 물량은 농산물 수입국의 민감성을 반영한 제도이므로 내국민대우 등 WTO 원칙이 적용되지 않으며, 둘째, 2014년 WTO에 통보한 우리나라 양허표수정안에서 밥쌀용 규정이 빠져있기 때문이라는 것이다. 쌀 관세화 논의에서 가장 논란이 된 이슈는 관세화유예를 유지하면서 현재 의무 수입물량도 늘리지 않을 수 있다는 이른 바 ‘현상유지(standstill)'론이다. 정부는 국내 외 법률전문가의 자문을 받고, 외국 사례 등을 면밀히 검토하고 주요국 의견도 타진한 결과, 관세화유예 재연장을 시도할 경우, 의무적으로 수입해야 하는 물량을 추가적으로 늘리지 않을 수 없으며, 이로 인해 쌀 산업이 더욱 위축될 수밖에 없다는 결론에 이르렀다. 또한 관세화유예를 재연장해도 그 역시 한시적이며, 일정기간 이후에는 결국 WTO 회원국으로서의 의무인 관세화를 피할 수 없다는 점도 고려했다. 당시 현상유지와 관련된 논쟁을 정리해 보면 다음과 같다. 먼저 일부 농민단체가 주장한 현상유지란, 도하개발아젠다(DDA) 협상타결 전까지 현행 의무수입물량(408,700톤)을 유지하면서 관세화유예를 지속할 수 있다는 것이다. 이 논의는 2013년 10월 14일 국정감사에서 쟁점이 되었으며, 여야 모두 대체로 그 실현가능성에 의문을 제기하였으나 일부 의원은 정부가 가능한 모든 측면을 검토한 후 판단해야 한다는 의견을 내기도 하였다. 대만의 경우 2002년 9월 30일 쌀 양허표 수정안을 WTO 통보한 이후 미국, 호주, 태국, 말레이시아와 4년 9개월에 걸친 오랜 협의를 거쳐 2007년 6월 22일 검증을 완료하였다. 앞서 살펴보았듯이 대만은 관세화를 선언하면서 관세화유예 동안 적용되었던 양허표상 여러 부대조건을 삭제하여 통보하였으나, 이후 검증과정에서 수입쌀과 국산쌀의 동등한 대우, 수입쌀의 식량원조와 사료용 사용 제한, 밥쌀용 쌀의 사용을 저해하지 않게 적절한 방식으로의 판매 등 부대조건에 관련된 문구가 부활되고, 심지어 이의를 제기하지 않은 이집트를 포함하여 미국 등 총 4개국에게 국별쿼터 물량까지 추가로 신설하여 양허표에 명시하였다. 20년간 미루어 온 쌀 관세화의 마지막 관문은 WTO 회원국들의 검증을 통과하는 것인데, 현재 미국, 중국 등 5개국이 우리가 제출한 양허표수정안에 이의를 제기하고 있는 상황이다. 일본처럼 제출한 양허표수정안이 원안대로 통과될 수도 있다. 아니면 대만처럼 삭제한 부대조건들이 부활되고 국별쿼터 물량까지 신설되는 등 제 출한 양허표가 수정될 수도 있다. 대부분의 통상법학자들과 전문가들은 2015년 이후 관세화 의무가 발생하는데도 불구하고 유예 연장을 시도할 경우에는 WTO 설립에 관한 ‘마라케쉬 협정’에 따른 웨이버를 요청하고 WTO 모든 회원국과 협상을 추진해야 하는데, 이 경우 모든 WTO 회원국들의 동의가 필요하며 MMA 쌀 증량 뿐만 아니라 다른 품목에서도 추가적인 대가 제공이 불가피하다고 보았다. 이는 최근 필리핀의 쌀 관세화 웨이버 사례를 통해 알 수 있었다. 필리핀은 MMA 물량을 2.3배 증량하고, 국별쿼터를 5.5배 증량 하였다. 특히, 필리핀의 쌀 관세화 웨이버 사례는 관세화를 앞둔 우리에게 타산지석의 교훈을 주었다. 필리핀은 쌀 관세화유예 종료기한인 2012년 6월 말을 8개월 앞둔 2011년 11월에 WTO 농업위원회에 쌀 관세화 특별대우(관세화유예)를 다시 한 번 연장해 줄 것을 요청하였다. 하지만 회원국들은 ‘WTO 농업협정에 의한 쌀 관세화 특별대우의 연장은 1회만 가능하다’, ‘농업협정상으로는 추가유예 근거가 없다’며 반대하였다. 특히 2014년 4월 3일에는 쌀 관세화 관련 정부 주최 토론회를 개최하였으며, 6월 20일에는 농식품부와 산업부가 공동으로, 그리고 7월 11일에는 국회 농해수위가 주관하는 공청회를 개최하기도 하였다. 토론회와 공청회 등에는 쌀 관세화를 반대하는 농업인단체와 전문가도 주제발표자 및 토론자로 참여하였다. 이런 과정을 통해 마침내 농업계는 쌀 MMA 물량 등 추가적 부담은 쌀 산업에 바람직하지 않다는 의견에 공감하게 되었고, 2014년 7월 18일 쌀을 관세화하기로 공식 발표하였다. 이후에도 야당이 ‘여 야 정부 농업인단체로 구성된 4자 협의체 구성’을 주장함에 따라, 정부는 농업인단체와 전문가 등이 참여하는 ‘쌀 산업 발전협의회’를 구성하여 2014년 8월부터 12월까지 총 13회 회의를 개최하여 쌀 산업발전대책을 마련하는 등을 통해 관세화로 불안해하는 농업인들을 설득하고 공감대를 형성하는 노력을 지속하였다.