저평가된 통화가치를 수출보조금으로 간주하여 상계관세를 부과하려는 시도의 법적 쟁점과 SCM 협정 및 농업협정 위반 가능성 검토 doc_id PCY_201702200500546401_5

하원에서 발의된 ‘공정무역을 위한 환율 개혁법(안)(Currency Reform for Fair Trade Act)’은 근본적으로 저평가된 외국의 통화가치와 관련한 보조금에 대해 상계관세를 부과하기 위해 1930년 관세법 Ⅶ부분을 개정하는 내용의 법안으로 상원에서 발의된 법안과 마찬가지로 혜택의 부여 및 수출보조금에 대한 규정을 담고 있으며 관련하여 정의규정을 삽입할 것을 규정하고 있다. 1930년 관세법에서 혜택의 부여와 관련하여 Section 771(5)(E)에서 뒤에 ‘(v) 주요 제품이 생산되는 한 국가의 화폐가 수출거래로 외국화폐로 교환되는 경우, 그 국가의 통화가 근본적으로 저평가된 통화일 경우에, 그러한 국가가 제공하고 있는 환율과 그러한 국가가 저평가시키지 않았을 때의 실질실효환율간의 차이’란 규정을 추가하여, 외환개입 전후의 환율차이를 국가로부터의 혜택으로 볼 수 있도록 하고 있다. 하원에서 발의된 법안의 경우에는 외환개입이 장기간 대규모로 있으며 실질실효환율과의 5% 이상의 차이를 보이고 외환보유고 축적 및 경상수지흑자 지속 등의 요건을 만족할 경우에만 상계조치가 취하여지는바 SCM협정상 가격지지가 있는 것으로 판단 될 가능성은 있으나, 혜택의 계산 시 어떤 균형이 대체기준이 될지에 대한 모델이나 기준에 대한 국제적 합의도 없고, 왜곡이 없는 완전 균형상태시장을 가상하여 비교기준시장으로 삼는 것은 대단히 난해하며, 혜택측정에 따른 적용도 합리성이 결여되어 있다는 점에서 공격받을 소지가 있다. 특정성은 앞서 상원 법안과 관련하여 밝힌 바처럼 부인될 위험성이 높다. 정리하자면, 저평가된 부분을 수출보조금이라 보고 상계조치를 취하는 것은 절차적 요건이나 국내 산업 피해 및 인과관계 입증에 대한 위반을 차지하고도, 특정성이 있는 경우에 상계관세 규정에 따를 것을 정한 제1.2조 위반, 상계관세가 SCM협정의 조건에 부합되게 한 것이 아니므로 제10조 위반, 보조금액의 계산에 대한 제14조 위반 및 상계관세의 부과 징수에 대한 제19조 위반 등에 해당될 소지가 있다고 생각된다. SCM협정 제2조 제4항에 따라 특정성에 대한 판정은 명확한 증거에 기초하여 명백히 입증되어야 하나, 금지보조금(ProhibitedSubsidy)의 경우, 다른 보조금에 비해서 무역왜곡 효과가 크기 때문에 제2조 제3항에 따라 특정성이 간주된다. 금지보조금에는 (a) 법률상 또는 사실상 수출실적에 따라 지급되는 보조금, 즉 수출보조금과 (b) 수입품 대신 국내 상품의 사용을 조건으로 지급되는 보조금 즉 수입대체보조금이 있다. 수출보조금은 SCM협정 부속서1에 예시된 12가지 유형을 포함하여 수출실적에 따라(contingent upon export performance) 지급 된 경우 수출보조금으로 볼 수 있다. 부속서1에 예시된 수출보조금 목록은 실무적으로 주로 문제되는 수출보조금의 유형을 담은 것으로, 해석상 단순한 예시 이상의 실질적 의미가 있다. Brazil-Aircraft(Article 21.5-Canada) 사건에서 상소기구는 예시 목록에 속하는 보조금에 대해서는 그 사실로서(ipso facto) 금지된다고 보고, 추가적으로 제3.1조에 해당되는 것을 입증할 필요가 없다고 보았다. SCM협정 제2.1조는 “보조금이 ... 기업이나 산업 또는 기업군이나 산업군에 대해 특정적 이여야 한다.” 고 규정하여 기업 또는 산업 특정성 판단을 위해서는 특정 기업이나 산업 또는 기업군이나 산업군에 만 보조금을 부여하고 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 특정성여부 판단에 있어서는 보조금 지급국의 국내법률 규정상 특정성이 존재하는 법적인 특정성(de jure specificity)과 보조금 지급국의 국내법률 규정상으로는 특정성이 없지만 특정 기업에 의한 압도적인 사용, 특정 기업에 대해 불균형적으로 많은 금액의 보조금 지급 등을 이유로 한 사실상의 특정성(de facto specificity) 모두를 인정하고 있다. 만약 수혜요건이 객관적인 기준에 따라 자동적이면 특정성은 존재하지 않으며, 객관적인 기준과 조건을 엄격하게 준수하는 경우 특정성은 존재하지 않는 것으로 판단된다. 사안과 관련하여, 고환율 즉 저평가 된 통화가치는 일견 어떠한 기업이나 산업만이 그 환율로 태환할 수 있는 것이 아니며 모든 기업 및 산업, 어떠한 주체라도 외환시장에서 형성된 ‘시장환율’이라는 ‘객관적인 기준’에 따라 태환할 수 있는바, 일견(prima facie) 특정성이 있다고 보기 어렵다. 농업협정과 관련된 분쟁에서 소득지지(income support)와 가격지지(price support) 에 대해 해석한 바 있어 이를 참조해 볼 필요가 있는데, 소득지지와 관련해서는 US-Cotton 사건에서 미국이 Upland Cotton 생산자에게 직접적으로 돈을 주어 소득을 지지해줬는데, 면화를 재배하기로 계약된 재배지(contracted acre)에 과일, 채소, 쌀 등을 재배할 경우 그에 따라 보조금액이 변동되고 있었으므로 생산된 소득지지라고 본 바 있다. 수출국의 저평가된 통화는 수출품의 가격경쟁력 향상으로 인해 수출이 늘 수는 있겠지만 교역조건(Terms of Trade, TOT)이 악화되는 바, 그 자체로는 수출기업의 소득을 보전될 수 있도록 하는 것이 아니며 오히려 중간재로 쓰이는 부품비용은 오르는데 완제품은 가격탄력성이 낮은 경우 가격이 떨어져도 수출량은 늘지 않아서 오히려 소득이 감소할 수도 있다. 따라서 직접적으로 저평가된 통화가치와 소득지지를 연관시키기는 어렵다고 생각된다. 가격지지와 관련하여 캐나다가 낙농품의 수출에 대한 수출보조금의 농업협정상의 규정 준수 여부가 문제된 Canada-Milk 사건에서 캐나다 정부는 낙농품수출에 직접보조금을 지급하지는 않았으나 수출용 낙농품의 생산농가에 원료가 되는 우유를 저가로 판매하였는데, 캐나다의 국내 가공용 낙농품에 사용되는 원료 우유에 대해서는 높은 가격이 설정되도록 한 것이 가격지지라고 본 바 있다. 국내 가공용 낙농품의 높은 가격 형성으로 인해 우유 생산자는 이익을 보증 받아 수출용 낙농품에 원료로 사용되는 우유에 대해서는 낮은 가격으로 판매할 수 있었다. 이러한 우유의 가격지지제도로 교차보조를 한 것을 WTO 패널과 상소기구는 감축약속의 대상이 되는 수출보조금(농업협정 제9조 1c)에 해당한다고 결론을 내린 바 있다. 통화가치가 저평가되어 있으면 수출시에 달러표시 가격이 싸게 되어 경쟁력이 생기는 효과에 더해 국내시장에서 경쟁하는 외국산 제품이 비싸져서 국내시장에 더 높은 가격을 형성할 수 있어 수출시장에서 가격을 낮출 수도 있으므로 가격지지가 있다고 볼 여지가 있다. 둘째로 설령 시장왜곡이 있다고 가정하여 대체기준을 통해 균형과의 차이로 왜곡의 정도를 측정한다고 하더라도 무엇이 비교기준이 되는 적정환율인지가 불명확하다. 관세나 쿼터의 경우 어떠한 외부의 평가자가 검토하여도 일정 수치를 확인할 수 있는 절대치의 개념이라 논란이 없지만, 저평가여부는 그렇지 않다. 정부의 개입이 없었을 때의 외환시장에서의 균형환율을 측정하는 것은 상정하는 것은 상당히 불확정적이고 통화효과, 신호효과 등을 고려할 때 이를 측정하기 매우 난해하며 어떻게 측정한 균형환율 값이 타당한지에 대해서 의견이 분분하다. Sykes도 경제학자에게는 정부의 개입이 없는 가상의 완전시장비교가 자연스러울지 모르나, 이러한 정부의 개입을 완전히 배제한 시장을 가정하는 것은 실질적인 문제를 다루는 데 있어 그 적용이 극도로 어렵다는 점을 지적하고 있다. 실질적인 예를 들어, 지난 8월의 중국 위안화 평가절하에 대해 일부에서는 인위적인 저평가라며 실물지표 부진에 따른 경기부양책이라고 공격하였지만, 중국은 위안화 국제화에 대비하여 시장환율을 반영한 것이라고 응답하였다.