조류독감(AI) 관련 수입 규제 조치에 대한 SPS협정 위반 여부와 WTO 분쟁 사례(미국-가금류 사건) 분석 doc_id PCY_201702200510211541_1

우리 정부의 발표에 따르면 2014년 한 해 동안 전 세계 18개 국가에서 HPAI가 발생하였으며, 2015년에는 5개 대륙 27개국에서 HPAI가 발생하였다. 또한 AI는 원래 조류에게 감염성이 있으나 최근에는 종 간을 넘어 사람에게 감염되는 사례가 자주 발생하고 있다. 그러므로 AI의 도입이나 전파를 막기 위하여 필요한 SPS조치를 채택하고 적용하는 것은 WTO회원국의 당연한 권리이지만 SPS조치의 채택과 적용은 무제한적으로 허용되는 것이 아니라 SPS협정에 따라 일정한 절차에 따라야 하며 특히 일정한 범위 내에서 적용되어야 할 것이다. 본 논문은 최근 관심이 모아지고 있는 AI 발생국으로부터 관련 상품의 수입을 규제하고자 하는 경우 적용되는 SPS협정의 내용을 분석한 것이다. SPS협정의 해석에는 여러 가지 방법이 있겠지만, 특히 본 논문은 WTO 분쟁사례를 분석하여 그러한 분쟁과정에서 나타난 당사국의 주장과 무엇보다 패널 및 상소기구의 해석을 중심으로 살펴보았다. WTO 발효 후 수 많은 SPS협정 관련 분쟁이 발생하였지만 AI와 관련하여 WTO 분쟁해결기구에 분쟁해결이 부탁된 사건은 미국 - 가금류(DS392) 사건과 인도 - 농산물(DS430) 사건의 두 사건이 있다. 인도가 미국 내 특정 지역에서 AI가 발생한 것을 이유로 미국산 가금류 등에 대한 수입제한 조치를 취한 데 대하여 미국은 동 조치가 SPS협정과 GATT1994 제1조 및 제11조를 위반하였다고 주장하며 2012년 3월 6일 협의를 요청하였다. 동 협의가 2012년 4월 16일가 17일 양일동안 개최되었지만 합의에 실패하게 되자 미국은 패널 설치를 요청하였고 2012년 6월 25일 패널이 설치되었다. 동 사건에서 문제된 조치는 인도의 가축수입법(The Livestock Importation Act 1898)과 행정명령 S.O.1663(E)이며, 인도는 가축 수입법과 S.O.1663(E)를 통하여 OIE에 신고대상 조류독감(Notifiable Avian Influenza; NAI)이 보고된 국가로부터 특정 농산물의 수입을 금지하였다. 우리 정부의 발표에 따르면 2014년 한 해 동안 전 세계 4개 대륙 18개 국가에서 HPAI가 발생하였으며, 2015년에는 5개 대륙 27개국에서 HPAI가 발생하였다. 또한 AI는 원래 조류에게 감염성이 있으나 최근에는 종 간을 넘어 사람에게 감염되는 사례가 자주 발생하고 있다. 그러므로 AI의 도입이나 전파를 막기 위하여 필요한 조치를 채택하고 적용할 필요성이 있다. 그러나 그러한 조치의 채택과 적용은 무제한적으로 허용되는 것이 아니라 국제법에 규정된 일정한 절차와 범위 내에서 적용되어야 할 것이다. 우리 농림축산식품부는 미국에서 H5N8형 ‘고병원성 조류독감’(Highly Pathogenic Avian Influenza; HPAI)이 발생함에 따라 미국산 살아있는 닭, 오리, 애완조류와 가금육 등의 수입을 2014년 12월 20일자로 금지하는 조치를 취하였다. 미국은 인도의 AI조치가 수입 상품과 국내 상품을 구분하여, 수입 상품에 대하여 자의적이거나 부당한 차별, 그리고 무역에 대한 위장된 제한을 구성하여 SPS협정 제2조 제3항을 위반하였다고 주장하였다. 즉, 미국은 인도가 수출 회원국에서 NAI가 발생할 경우 그 국가로부터 관련 상품을 전면적으로 수입금지한 반면 국내에서 NAI가 발생한 경우에는 NAI가 발생한 10km 이내에서 생산된 상품만 유통을 금지시켰으며, 둘째, 수출국에서 LPNAI가 발생한 경우에도 그 국가로부터 관련 상품의 수입을 전면 금지한 반면 인도 내부의 LPNAI에 대해서는 신뢰할만한 감시제도조차 운영하지 않았다고 주장하였다. 패널은 제2조 제3항 위반을 판단하기 위하여 첫째, 조치를 적용하는 회원국 영토와 다른 회원국 영토 간의 차별적인 조치가 있어야 하며, 둘째, 그 차별이 자의적이거나 부당하여야 하고, 셋째, 동일하거나 유사한 조건하에 있는 회원국의 영토와 관련되는 것이어야 한다는 세 가지 요건을 모두 충족하여야 한다고 보았다. 차별의 존재(첫 번째 요건)에 대하여, 패널은 인도의 AI조치가 수입 상품의 경우 그 수출국에서 NAI가 발생한 것으로 보고되면 그 국가의 모든 관련 상품에 대하여 인도 내부로의 수입을 금지한 반면 인도 내부에서 NAI가 발생할 경우에는 발생지로부터 10km 이내의 관련 상품의 이동만을 제한하고 있으며, 수출국에서 LPNAI발생이 보고되면 그 국가로부터 관련 상품의 수입을 전면 금지하였지만 정작 인도 내부에서는 ‘신뢰할만한 LPNAI 감시제도’ 조차 운영하고 있지 않았으므로, 수입상품과 국내상품에 대한 차별이 존재한다고 판단하였다. 자의적이거나 부당한 차별(두 번째 요건)에 대하여, 패널은 인도가 수입상품과 국내상품을 차별하는 이유에 대하여 설명할 필요가 있다고 보았다. 인도는 AI로 인한 위험이 인도 내부로부터 기인하는 것이 아니라 외부에서 전래되는 것이라고 주장하며 두 상품에 대한 차별은 정당한 것이라고 주장하였다. 패널은 이 문제에 대해서도 전문가의 조건을 구하였다. 전문가들은 인도가 LPNAI에 대하여 신뢰성 있는 감시체계를 갖추고 있지 못한 상태에서 인도가 직면한 위험이 인도 내부가 아니라 외래의 것이라는 것을 입증할 수 없다고 조언하였다. 인도의 AI 조치가 SPS협정 제3조 제1항 및 제2항에 일치하지 않는 것으로 판단하였으므로, 패널은 동 조치가 SPS협정 제5조 제1항 및 제2항에 따른 위험평가의 요건을 충족하는지 여부에 대하여 검토하였다. 미국은 인도가 SPS협정 제5조 제1항 및 제2항에 따른 위험평가를 실시하지 않았음을 이유로 동 조항 위반이며 또한 동 조항의 위반은 결과적으로 제2조 제2항도 위반한 것이라고 주장하였다. 이에 대하여 인도는 자신의 AI조치가 OIE Code에 일치되므로 위험평가를 하지 않아도 된다고 방어하였다. 패널은 미국 - 가금류 사건의 2단계 접근방식을 채택하여 먼저, 인도가 관련 국제기구에 의해 개발된 위험평가 기술과 제5조 제2항조에 열거된 요소를 고려하여 상황에 따라 적절하게 위험평가를 실시하였는지 여부를 평가한 후, 다음으로, 인도의 AI 조치가 그러한 위험평가에 기초한 것인지 여부를 평가하기로 하였다. 패널은 인도가 어떠한 위험평가와 관련된 주장도 하지 않았으며 인도가 제출한 자료에서도 위험평가로 인정될 만한 것이 발견되지 않았으므로 인도가 위험평가를 실시하지 않았다고 판단하였다. 따라서 인도의 AI조치는 위험평가와 관련된 제5조 제1항 및 제2항을 위반하였다고 판단하였다. 패널은 인도의 AI조치는 NAI가 보고된 국가로부터의 수입을 완전히 금지하고 있지만, OIE Code의 권고에 기초한 대안조치는 가금류 제품에 대하여 수입 금지를 부과하지 않고 오히려 심지어 그 원산지가 NAI에 의해 감염되었다 하더라도 안전하게 무역 거래를 할 수 있는 조건을 제시하고 있으므로, 미국에 의해 제안된 대안조치, 즉, OIE Code의 권고에 기초한 조치가 인도의 AI 조치보다 상당히 덜 무역제한적인 조치라고 판단하였다. 이러한 판단을 종합하여 패널은 인도의 AI조치가 인도의 적정보호수준을 달성하기 위하여 필요한 정도 이상의 무역제한적인 조치이며 SPS협정 제5조 제6항을 위반한 조치라고 판결하였다. 또한 인도의 AI조치가 인간, 동물 또는 식물의 생명이나 건강 보호를 위해 필요한 범위 내에서만 적용되어야 한다는 제2조 제2항의 요건도 위반한 것이라는 추정도 성립시킨다고 판결하였다.