세이프가드 협정상 인과관계 입증을 위한 비전가 분석의 중요성과 인과관계 기준 및 방법론에 관한 고찰 doc_id PCY_201702200510211541_7

세이프가드협정상 관련 조치 발동을 위해서는 국내산업에 ‘심각한 피해(serious injury)’가 유발되거나 유발될 우려가 있어야 하는데 심각한 피해란 ‘국내산업의 상태에 미치는 중대하고 전반적인 손상(a significant overall impairment in the position of a domestic industry)’으로 정의된다. 한편, ‘심각한 피해 우려(threat of serious injury)’는 심각한 피해가 명백히 임박한(clearly imminent) 상태로 정의되는바, 심각한 피해의 우려가 존재하는지 여부에 대한 판정은 사실에 근거하며, 단순한 주장, 추측 또는 막연한 가능성에 근거할 수 없다. 수입증가가 국내산업에 심각한 피해를 유발하였거나 유발할 우려가 있는지 여부를 판정하기 위한 조사에 있어서 조사당국은 해당 산업의 상황에 영향을 미치는 객관적이고 계량가능한 성격의 모든 관련 요소를 평가하며, 특히 절대적 및 상대적인 수입증가율 및 증가량, 증가된 수입품이 국내시장에서 차지하는 점유율, 판매, 생산, 생산성, 가동률, 이윤 및 손실, 그리고 고용의 수준에 있어서의 변화를 평가하여야 한다. 이와 같이, 세이프가드협정상 인과관계 분석에 있어서는 국내산업의 심각한 피해를 유발하거나 유발할 우려가 있는 ‘그러한 정도의 상황(under such conditions)’이 존재하는지를 검토하여야 하는데, 이는 Argentina - Footwear 사건 패널 이후 수입물품과 국내 동종 및 직접경쟁물품간의 ‘경쟁상황(conditions of competition) 분석’으로 지칭되면서, 추세분석과 함께 세이프가드 인과관계 분석의 한 축을 형성하고 있다. 즉, 동 사건 패널은 아래와 같이 ‘그러한 정도의 상황’이 수입물품과 국내 동종 및 직접경쟁물품간의 ‘경쟁상황’을 의미한다는 점을 확인하면서, 더 나아가 ‘경쟁상황 분석’은 수입물품과 관련 국내 물품 간의 ‘상호작용의 성격(the nature of the interaction)’에 대한 분석으로서 세이프가드협정 제2조 1항 및 제4조 2항에 따른 인과관계 분석의 한 부분에 해당한다는 입장을 밝히고 있다. 그간 미국통상법의 해석 및 그간의 조사관행에 따르면 인관관계 판정을 위해 수입물량, 시장점유율과 관련 국내산업의 가격, 생산, 고용, 이윤, 설비가동률 등의 추세를 검토하여 상호 관련성(correlation)이 분명할 경우 인과관계가 존재한다고 판단해온 것으로 보인다. 또한, 수입물품과 관련 국내물품의 상대적 가격 및 가격추세 검토를 활용하기도 하는데, 수입물품의 저가판매(underselling)가 있거나 가격하락 추세가 일치할 경우 인과관계가 있다는 추정이 이루어진다. 이러한 인과관계 분석방법은 각각 추세분석, 경쟁상황 분석에 해당하는 것으로서 인과관계의 수준과는 상관없이 적용된다고 할 수 있다. 결국, 미국통상법상 실질적인 원인 기준의 가장 특징적인 측면은 심각한 피해를 유발하는 수입증가를 포함한 여러 가지 원인들을 그 중요도에 따라 비교형량하는 것이라고 할 수 있다. 즉, 동 사건 상소기구는 세이프가드협정이 수입증가와 다른 요인들에 의해 유발된 국내산업에 대한 영향을 분리, 구분하는 방법론을 규정하지 않고 있으나, 인과관계 입증을 위해서는 수입증가의 영향이 적절하게 평가되어야 하며 그러한 평가 이전에 다른 요인들에 의한 영향이 분리되고 구분되어야 한다고 설시함으로써 세이프가드협정 제4조 2항(b)의 해석상 비전가 분석이 인과관계 판정에 선행되어야 함을 확인하고 있다. 더 나아가, 동 사건 상소기구는 모든 요인들의 영향을 적절히 구분하기 위해서는 수입증가 이외에 다른 요인들에 의한 영향의 성격 및 정도(nature and extent)에 대한 의미 있는 설명이 필요하다고 보고 있다. 결국, 인과관계 입증에 요구되는 비전가 분석에서는 수입증가 및 다른 요인들이 국내산업에 미치는 영향이 구분되어야 함은 물론 그러한 영향의 성격 및 정도가 설명되어야 한다는 것이다. 이와 같이 다른 요인들이 국내산업에 미치는 영향을 구분하고 그러한 영향의 성격 및 정도를 규명하는 것은 세이프가드 인과관계 입증에 있어 가장 핵심적인 요건이나 구체적인 기준 및 방법론이 확립되어 있지 않아 세이프가드제도 운용과 관련하여 가장 많은 논란의 대상이 되고 있다. 그러나, 세이프가드협정 보다 높은 인과관계 기준을 적용하는 미국의 모든 세이프가드조치 역시 WTO 분쟁절차에서 비전가 의무를 위반한 조치로 평가 되었다는 점을 감안하면, 현행 세이프가드 인과관계 수준 자체가 문제이기 보다는 비전가 분석의 기준, 즉 수입증가 및 다른 요인들로 인해 유발되는 산업피해의 성격 및 정도를 확인, 구분하는 방법론이 명확하게 규명되는 것이 보다 중요한 문제라고 판단된다. 즉, 인과관계의 수준과 상관없이 사실상 모든 회원국의 조사당국들이 세이프가드협정상 비전가 분석의 기준을 충족하기 어려운 상황에서 현행 세이프가드협정상 인과관계의 수준까지 높이는 것은 세이프가드 인과관계 요건의 충족을 근본적으로 불가능하게 만드는 결과를 초래할 것으로 판단된다. 또한, 보통법상 사실상 원인기준은 조사대상 산업의 피해수준이 심각한 피해의 최소기준을 약간 상회하는 경우 또는 수입증가 이외의 국내산업의 피해를 유발하는 다른 요인들이 없거나 다른 요인들의 산업피해유발 효과가 미미한 경우 등 제한적인 경우에만 수입증가가 심각한 피해의 사실적 원인이 될 수 있는바, 세이프가드 인과관계 분석에 있어 ‘사실적 원인’기준이 보편적인 기준이 되기는 어렵다고 본다. 이중 ‘진정성’의 반의어가 ‘허위성’이라는 점을 감안하면 인과관계의 기준으로서 ‘진정성’은 특별한 분석적 의미를 갖지 않는 것으로 판단된다. 한편, ‘실질성’의 경우 미국 세이프가드제도에 있어 수입증가는 심각한 피해의 ‘실질적인 원인(substantial cause)’일 것이 요구되는 것과 관련하여 인과관계의 기준 및 수준과 관련하여 어떠한 지침을 주고 있는 것이라는 주장이 제기될 수 있다. 즉, 미국통상법은 세이프가드 인과관계의 기준으로서 ‘실질적인 원인’을 ‘중요한 원인이면서 다른 어떤 원인 보다 덜 중요한 원인이 아닌 원인(a cause which is important and not less than any other cause)’으로 규정하고 있는바, ‘실질적인 인과관계(a substantial relationship of cause and effect)’가 ‘중요한 인과관계이면서 다른 어떤 인과관계 보다 덜 중요한 인과관계가 아닌 인과관계’와 같은 의미를 내포하고 있다고 보는 입장이 있을 수 있다. 이와 같이, 세이프가드협정상 비전가 분석기준이 세이프가드 인과관계 요건충족을 사실상 불가능하게 하고 있는 상황과는 별도로 세이프가드조치는 반덤핑조치와 달리 정상적인 수입에 대한 조치라는 점에 근거하여 반덤핑협정상 인과관계 수준 보다는 높으나, 수입증가만으로 심각한 피해가 유발되어야 한다는 US - Wheat Gluten 사건 패널판정에 따른 인과관계의 수준 보다는 낮은 미국통상법상 실질적인 원인기준이 현행 세이프가드협정상 인과관계 수준에 대한 대안적 기준으로 고려될 수 있을 것이다. 그러나, 세이프가드협정 및 반덤핑협정상 인과관계의 수준이 동일하더라도 세이프가드조사에서는 예상하지 못한 상황의 진전과 수입증가 간의 인과관계가 추가적으로 입증되어야 한다는 점, 심각한 피해는 실질적인 피해 보다 높은 기준으로서 충족되기 더 어렵다는 점, 세이프가드 산업피해 및 인과관계 판정시 추론된 충분한 설명의무가 적용된다는 점, 실제 WTO 분쟁절차에 회부된 모든 세이프가드조치들이 비전가 의무 위반으로 인과관계 요건을 충족시키지 못하였다는 점 등을 감안하면 세이프가드협정상 인과관계 수준을 현행 수준 보다 더 높게 설정할 필요는 없다고 본다.