사회보장과 경제의 선순환을 실현하기 위해 사회적 딜레마를 극복하고 전체최적의 정책조합을 도출하는 정치과정의 역할과 디자인의 중요성 doc_id PCY_201703160339547791_7

본 연구에서는 좁은 의미의 정치과정(정치적 세계, political world) 외에 학계, 여론 등 다른 집단선택에 영향을 미치는 힘들이 작용하는 공적인 영역을 통틀어 공적세계(public world)라 했다. 이런 공적세계에서 작용하는 힘들도 결국에는 상기한 두 가지 힘, 즉 투표에 근거한 대중의 힘과 부에 근거한 경제적 힘(economic power)의 소유자인 경제적 과두제(economic oligarchy)의 이해관계에서 자유로울 수 없다. 이 두 가지 힘 외에 공적세계를 구성하는 매개집단들로는 정치가(politicians), 공무원(civil servants), 그리고 여론형성에 영향력을 미치는 집단들(manipulators of public opinion)이 있다. 형식 논리적으로 대중 쪽은 다수가 힘을 발휘하는 상황에서 더 힘이 세고, 경제적 과두제는 그렇지 않은 경우에 더 힘이 세다. 이러한 로비를 위해서 중요한 것이 압력집단(pressure groups)이다. 압력집단은 특정집단의 이해를 증진하기 위한 공식적 기관이다. 경제적 과두제를 위한 압력집단이 가장 먼저 발전했다. 다른 집단들도 이를 따라하게 되었는데 경제적 과두제와 반대적인 이해관계를 주로 가지는 것으로서 노동조합이 있다. 압력집단이 자신들의 지배를 확보하는 방법은 정치과정에 직․간접적으로 참여하기로 되어 있는 매개집단에 대한 영향력을 강화하는 것이다. 이에는 대표적으로 두 가지 방법이 있다(Duverger 1974, 77-78). 첫째는 연합(coalition), 조정(coordination), 그리고 조직화(organization)를 통하여 압력집단의 지배를 위한 위상을 강화하는 것이다. 둘째는 정치가들이 선거 때문에 종속적일 수밖에 없는 여론에 직접적인 영향을 미치는 것이다. 이는 여러 방법을 통해 대중들 사이에 우호적인 시각을 조장함으로써 달성된다. 정치과정을 따로 다루는 이유는 구조적 동인이 발생시키는 영향이 결과에 영향을 미치는 정책변화로 직접 연결되지 않고, 정치과정을 통하여 과거정책, 제도 그리고 정치가 구조적 동인에서 발생하는 문제해결 압력을 정책으로 변화시키는 중재요인이 되기 때문이다(Emmenegger et. al. 2012, 10). 본 연구에서 중요시 되는 사회보장과 경제 선순환 메커니즘의 채택 및 실현 여부도 결국 이러한 정치과정을 통해 이루어진다. 본 연구에서는 사회적 딜레마의 극복이 사회보장과 경제 선순환 메커니즘의 채택 및 실현 여부를 결정하는 관건이었으므로 결국 정치과정에서 이러한 딜레마도 극복이 되어야 한다는 것이다. 사회적 딜레마의 극복은 결국 개혁이라는 형태로 등장하는 사회보장과 경제의 선순환을 가능하게 하는 정책이 잃는자와 얻는자라는 이해관계를 필연적으로 만들어내는 상황에서 어떻게 전체최적인 선순환을 가능하게 하는 정책조합이 채택될 수 있는가라는 문제로 된다. 이를 표현한 것이 정치과정의 산출(output)로 나오는 정치적 연합(political coalition)과 정책조합(policy output)이다. 이해관계는 주로 정치적 연합에 의해 파악되고 전체최적 여부는 정책조합에 의해 판단된다. 사회보장과 경제의 선순환을 가져올 수 있는 정책에 대한 지식이 있다고 해도 그 채택과 실현은 정치과정에서 그것을 뒷받침할 수 있는 이해관계를 반영하는 정치연합이 존재하는 경우였다. 그러나 현실에서 그것은 우연일 경우가 많다. 따라서 의식적인 정책의 관점에서 본다면 그러한 정치연합이 없는 경우에도 그것이 있는 것과 같은 효과를 낼 수 있는 정책적 가능성이 필요하다. 특히 의식적인 정책효과를 내는데 가장 중요한 것은 이해관계를 조정하여 마치 필요한 정치연합이 있는 경우와 같은 효과를 내어 사회적 딜레마의 문제를 해결하는 것이다. 이는 제도를 선택하는 제도인 정치과정의 디자인과 관련이 있다. 이해관계와 관련하여 정치과정 디자인의 중요한 점은 의사결정상황의 디자인이 개인들로 하여금 그들의 개인이익에 대한 생각을 변화시키고 따라서 그들의 행위를 변화시키는 데 결정적인 역할을 한다는 점이다(Rothstein 1998, 119). 이전의 논의에서 사회보장과 경제의 선순환을 가능하게 하는 메커니즘의 채택 및 실현을 결정하는 근본적 원인 중 제도와 문화가 중요하다는 것이 제시되었다. 이 둘은 공통의 문제인 사회적 딜레마 해결에 똑같이 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다. 사회적 딜레마 해결의 핵심은 전체최적을 해치면서까지 추구되는 개인이나 집단의 부분적 이익추구를 제약하여 전체최적을 지향하게 만드는 것이다. 이러한 측면에서 이전의 절에서 다루었듯이 제도를 선택하는 제도인 정치과정의 공개토론적인 디자인을 통해 참가자들을 개인이나 집단의 부분최적 추구로부터 도덕 등의 사회적 규범을 중시하는 쪽으로 지향을 바꾸도록 할 수 있는 것은 커다란 진전이었다. 다음으로 중요한 것은 어떠한 내용의 사회적 규범이 한 사회에서 정치과정을 지배할 정도의 중요한 역할을 하는 가이다. 그 내용에 따라 사회적 딜레마를 극복하여 전체최적(본 연구에서는 성공적인 사회보장과 경제 선순환 메커니즘의 채택 및 실현)을 실현하는 성공정도가 사회에 따라 차이가 날 수 있다. 이절에서는 사회보장과 경제의 선순환을 가능하게 하는 메커니즘의 채택과 실현에 영향을 미칠 수 있는 제도의 고유한 영역과 기여를 제도를 선택하는 제도, 즉 정치과정에서 살펴보았다. 정치과정에서 이해관계를 반영하는 정치적 연합이 전체최적 여부와 밀접한 관련이 있는 정책조합의 채택 및 실현에 중요한 영향을 미침을 실제 역사적 예를 통해 알아보았다. 그러나 필요한 정치적 연합을 우연에만 맞길 수 없다는 정책적 관점에서 정치과정의 디자인이 전체최적을 가능하게 하는 정치적 연합과 같은 효과를 낼 수 있도록 조직될 수 있다는 점이 제시되었다. 즉 정치과정에서 공개적 토론을 통해 의사결정이 이루어지면 익명의 시장과 같은 다른 제도에서와는 다르게 개인이익보다는 특정한 사회적 규범이 중요한 역할을 하게 된다는 것이다. 앞에서 살펴본 바와 같이 사회적 규범은 바로 문화의 중요한 특성이었다. 따라서 제도를 결정하는 제도인 민주주의가 공개적 토론 과정을 통해 투명하게 운영되는 것이 개인적 이익만을 추구하는 데서 발생하는 사회적 딜레마를 해결하는 데 중요한 기여를 하지만 그 과정에서 또한 똑같이 중요한 역할을 하는 것이 어떠한 사회적 규범이 어떤 사회에서 주도적 역할을 하는가이다. 1930년대 전세계에 불어닥친 대 공황의 여파는 스웨덴에서도 예외가 아니었다. 경제는 악화되었고, 실업은 치솟았으며, 노사관계는 극으로 치달았다. 1931년 오달렌(Ådalen) 총 파업에서 진압군의 발포로 5명이 사망하는 등 1930대 중반까지 전국파업과 직장폐쇄 등 노사갈등은 격렬하게 치달았다. 노동시장 불안은 수출에 주력하던 스웨덴 경제에 막대한 타격을 입힐 것이라는 우려가 팽배하였으며, 이로 인한 장기불황과 대량실업은 노사갈등을 더욱 심화시켜 악순환이 더욱 가중될 것으로 보였다. 사민당 정권은 노사갈등을 해결하기 위해 파업금지와 직장폐쇄금지법안을 제출하고 의회 통과를 위한 정족수 확보를 위해 우익정당들과의 정책협조와 연립정권을 위한 교두보 확보를 위해 총력을 기울였으나 소수 단독내각의 한계로 실행되지 못하였다.