통일 이후 남북한 사회복지 통합을 위한 기초 연구로서 북한 사회복지서비스 전달체계의 구조와 실태 분석 및 정책적 개선 방안 제시 doc_id PCY_201703160435122781_1

그러나 어느 유형의 국가를 막론하고 사회복지 행정의 최종 목적은 수혜자들에게 정책 단계에서 마련된 재원을 어떻게 효과적이며 효율적으로 전달하는가 하는 전달체계 문제에 귀결된다. 따라서 사회복지서비스 전달체계가 어떻게 구축되느냐 하는 문제는 사회안전망을 담보하는 매우 중요한 기제이다. 사회복지 전달체계의 구축 문제는 대부분 그 사회의 최상위 규범인 「헌법」에 추상적인 수준으로 명시되어 있다. 또한 각 범주별 하위체계의 법령들에 의해 실천적으로 규정되어 있다. 더불어 각 법령은 그 규범력과 실천력을 보완하기 위해 해당 부처별로 시행령과 시행규칙을 제정하여 전달체계의 실천적 기능을 담보한다. 그러나 북한과 같은 특수한 체제의 국가에서는 「헌법」이나 법률보다도 상위 규범인 당 규약과 장기간 세습 통치를 하는 정책 결정자들의 발언과 담화, 저작 등도 강력한 정치적인 의미를 갖는다. 따라서 이들 자료들도 북한 사회복지 전달체계의 총체적 맥락을 이해하는 주요 분석 대상이 된다. 본 장에서는 북한 사회복지 전달체계의 구조적 특성을 북한의 「헌법」 등 상위체계의 규범과 법령, 그리고 북한 특유의 중간 지점에 있는 포괄적 법령, 실천력을 규정하는 하위체계의 법령들을 중심으로 분석하였다. 이렇게 보면 본 연구는 통일을 가정한 북한 사회복지서비스 전달체계의 실태파악에서 드러난 구조적 문제점을 지적하고 이에 따른 정책적 개선점의 제시를 목적으로 하고 있다는 것을 알 수 있다. 이때 과업의 범위를 식량공급, 보건의료, 보육서비스로 한정하고, 이 세 분야에서의 현 북한 사회복지서비스 전달체계의 실태와 평가를 수행한다. 이상의 측면에 주목하여 본 연구의 차별화 지점은 다음과 같다고 볼 수 있다. 복지서비스의 효과성과 효율성을 결정하는 가장 핵심적인 요소인 사회복지서비스 전달체계에 대한 개편 없이는 향후 투입될 방대한 서비스와 재원이 북한 주민들에게 제대로 전달될 수 없다는 인식에 기초하여 연구를 진행하고 있다. 나아가 본 연구는 통일 이후 북한 사회복지서비스 전달체계가 안정적으로 작동할 수 있도록 제반정책을 세우는 데 필요한 사항과 통일 이후 개편될 중앙-지방정부 간 및 공공-민간서비스 기관 간의 역할 변화에 대한 실효성 평가를 위한 기초 작업으로 기능할 수 있는 등 이후 수행될 남북한 사회복지 통합 정책 연구를 위한 기초 연구로서 기능할 수 있을 것이다. 위에서 상술한 연구 목적을 달성하기 위해 본 연구는 다양한 분야의 전문가들로 구성된 학제 간 전문 지식과 융합에 기초하여 연구를 진행할 것이다. 구체적으로 남북한 사회복지정책에 대해 깊은 식견을 가진 사회복지학자들을 위시하여, 통일한국의 사회보장정책을 균형적인 시각으로 연구하는 데 깊은 정책적 식견과 역량을 가진 북한학자, 여기에 남북한 통합과 통일의 과정, 그리고 통일 이후의 과정의 경로를 예견하기 위해 필요한 국제정치학자 등을 망라하는 다(多)학제적 연구진으로 연구를 진행하고자 한다. 이렇게 구성된 다(多)학제 분야의 연구자 간의 지속적･집체적인 토론에 기초하여 현재 북한 사회복지서비스 전달체계, 보다 구체적으로 식량공급, 보건의료, 보육서비스 분야의 북한 사회복지서비스 전달체계의 구조와 실태를 살펴보고, 이에 기초하여 향후 남북한 사회복지 통합에 필요한 정책적 함의를 제시할 것이다. 이를 위해 본 연구는 다수의 북한이탈주민을 대상으로 인터뷰를 진행하여 식량공급, 보건의료, 보육서비스 분야의 현재 북한 사회복지서비스 전달체계의 실태 평가를 할 것이며, 이를 토대로 구조와 현실 간의 간극을 최대한 메우고자 한다. 다른 한편 기존 연구에서는 통일 이후 어떠한 시스템에 기초하여 남북한 사회복지 통합을 이루는 것이 바람직한가에 대한 논의가 거의 다루어지지 않았다. 더욱이 남북한 사회복지 통합 방안을 제시하는 데 실질적으로 참고할 만한 북한의 사회복지 전달체계에 관한 연구가 매우 부족하다. 본 연구는 이러한 정책적 필요에 부응하여 기획되었다. 다만 본 연구의 주된 관심은 북한 사회복지제도 속의 전달체계의 구조와 실태이다. 이는 북한 사회복지제도에 대한 이해가 선결되어야 통일을 가정한 현실적인 남북한 사회복지 통합 정책을 세울 수 있다고 보기 때문이다. 보다 구체적으로 본 연구는 북한 사회복지제도가 법적으로 명시한 전달체계의 법적 구조와 실제 실태의 작동 여부에 대해 살펴보았다. 그리고 이를 토대로 통합 과정에서의 정책적 함의를 제시하는 것을 주된 연구의 초점으로 설정하였다. 사회복지의 정책적 효과성과 효율성을 담보하는 전달체계에 대한 연구는 복지서비스 공급과 수요 사이에 존재하는 제도와 실태의 양 측면, 즉, 구조와 현실의 일치와 괴리 여부를 살펴보아야 한다. 이는 양자의 차이의 원인과 문제를 해결할 수 있는 정책 대안을 제시하기 위해 필요한 일종의 사전 작업이다. 이러한 의미에서 본 연구가 갖는 의미는 매우 크다고 하겠다. 그렇다면 통일 과정과 통일 이후의 상황을 가정한 북한 사회복지서비스 전달체계 구축을 위한 실질적이고 구체적인 정책적 방안은 무엇인가? 사실 남북한 사회복지 통합과 사회복지서비스 전달체계 구축에 관한 논의는 필연적으로 통일의 진행 방식과 통일 단계에 따라 다양한 측면의 정책적 접근을 필요로 한다. 그러나 현재 북한 당국이 남한 중심의 사회복지 통합을 위한 논의에 호응해 줄 가능성이 거의 없다는 점을 고려한다면 본 연구는 북한의 급변 사태로 인해 정치적인 측면에서 남한 중심의 급진적 통일이 불가피한 상황을 가정한 채 연구를 진행할 수밖에 없을 것이다. 이는 현 단계에서 남북한 간 경제적 격차뿐만 아니라 수명, 신장, 영아 사망률과 관련된 격차가 큰 상황에서 북한의 급변 사태 등으로 인해 급격한 통일의 상황이 도래할 수 있는 가능성을 결코 배제할 수 없기 때문에, 통일을 가정한 북한 사회복지서비스 전달체계 구축에 대한 연구를 더 이상 미룰 수 없다는 사안의 엄중성에서 연유한다. 북한과 같은 사회주의 국가는 본질적으로 ‘사회주의적 질서의 실현’이라는 이념적 지형을 가지고 출발하여 원칙적으로 보편적 복지국가의 성격을 지니고 있다. 왜냐하면 자본주의는 그 본질상 사회 제 세력 간 오랜 투쟁에서 승리한 세력이 현실의 세력 관계를 정당화하기 위해 합리적으로 구성한 ‘현실의 이론화’ 체계인 데 반해, 사회주의는 현실의 세력 관계를 혁명적으로 부정하고 새로운 사회질서를 요구한 ‘가설적 이론체계’이기 때문이다. ‘사회주의적 질서의 실현’이란 마르크스 등 공산주의 이론가들이 제시한 ‘평등한 기회와 공정한 분배’, 그리고 이를 실현하기 위한 계획경제와 집단주의 등의 정책 의지를 의미한다. 이와 같은 정치이념을 지향하기 위해서는 그 하위체계 범주인 사회복지정책 역시 필연적으로 국가 주도의 강력한 보편적 복지유형을 지닐 수밖에 없다. 이와 같은 김일성의 인식은 북한 사회복지의 기본 이념은 북한에서 사회주의 제도가 존재하는 한 ‘국가가 아이들에게 옷을 해 입히’는 ‘공산주의적 시책’이라는 것이다. 이것은 곧 북한 사회복지가 원천적으로 인민의 복지를 국가의 보장에 의한 ‘보편적 복지’로 규정하고 있음을 의미하는 것이라고 할 수 있다. 자본주의의 잔여적 사회복지가 기본적으로 개인의 복지는 개인의 책임이고 이것이 실현되지 못한 부분에 국가사회가 체계적으로 개입하는 것이라면, 북한과 같은 국가의 사회복지는 원천적으로 개인의 복지를 국가가 보장하는 ‘예방적 복지’이고 그것을 실천하는 행정조직과 실천체계로 전달체계가 구성하게 된다. 김일성은 집권 후반기인 1990년대에 들어서도 경제 침체가 계속되자 인민들에게 흰쌀밥에 고깃국을 먹이고 비단옷을 입히는 것을 인민복지의 당면한 목표임을 제시하기도 하였다. 곧 인민들의 의식주 해결이 국가가 보장해야 하는 북한 사회복지정책의 계속되는 기본 당면 과제임을 밝혔다.