지역문화생태계 구축 및 정책 실효성 제고를 위한 지역발전특별회계 예산계정 항목의 재편 및 역사전통문화도시조성사업의 경제발전계정 이관 방안 doc_id PCY_201703200528189961_5

이는 포괄보조금제도 운영이 최초 의도했던 지역상황에 적합한 자율적 예산운용이라는 합당한 취지에도 불구하고 문체부 차원에서 지역문화진흥계획에서 원하는 균형적 발전 및 문화생태계 차원에서의 접근과는 상대적으로 동 떨어진 의미로 사업추진의 방향이 와전 및 왜곡되거나 정책사업 추진이 한 분야에 편중될 우려가 있음을 시사한다. 특히 지역 실정에 맞게 사업예산을 배정하는 과정에서 지역 정책공약으로 제시되어 추진이 의무적으로 결정된 거대규모 사업, 또는 기반인프라로서 하드웨어 중심의 대규모 건축 및 토목사업에 사업추진의 우선순위가 밀려 지역문화생태계 구축에 관계되는 다양한 형태의 지역문화정책사업비가 실제 지역현장까지 전달되지 못하고 감액되거나 아예 사라져버릴 수 있는 우려도 존재하게 된다는 것을 의미한다. 이들 생활기반계정 사업 대부분이 포괄보조사업에 해당하여 지역으로 전달될 때에 분류별로 통합되어 포괄보조사업예산의 단일 형태로 전달되며 광역 시․도 단위에서 다시 자율배정하여 쓰여지게 된다. 이때 시설 및 공간조성을 위한 사업의 경우 전체 예산의 약 95.6%를 차지하면서도 개별사업단위 예산규모가 매우 커서 ‘억원’ 단위 예산으로 구성되는 사업이 대부분인 반면 프로그램 기획 및 실행과 인적자원 운용에 관련되는 사업예산의 경우 예산구성 비율에서 약 4.4%를 차지하는 작은 규모이면서 개별사업단위 예산규모 또한 작아 ‘천만원’ 단위 예산으로 구성되는 것이 대부분이다. 이에 대해 포괄보조의 개념을 적용하여 통합운용하게 되는 경우 시설 및 공간조성을 위한 사업의 경우 1~2천만원 규모의 예산 변동에는 그다지 큰 변화가 아니어서 무리 없이 사업이 추진될 수 있지만 프로그램 및 인적자원 운용이 이루어지는 사업의 경우 사업지원 단위규모가 작아 1~2천만원 규모의 예산 변동에도 큰 영향을 받게 되며 심하게는 사업예산 전체가 사라지게 되는 현상이 발생할 우려가 있다. 이를 위해서는 기본적으로 생활기반계정의 지역문화정책사업 관련 항목(문화시설 확충 및 운영 항목)을 지역문화진흥기본계획에서 가장 중요하게 제시한 문화생태계 구성의 기반구조에 맞게 사회적 자본이 되는 사람, 즉 인적자원(휴먼웨어-Hu.W)을 중심으로 콘텐츠 및 프로그램 활동(소프트웨어-So.W)과 시설 및 공간 조성(하드웨어-Ha.W)을 조화롭게 경영할 수 있는 구조의 예산계정 항목으로 갱신하여 구분해 주는 것이 중요한 관건이 된다. 이를 구체화하게 되면 기존에 지역발전특별회계 상의 생활기반계정에서 지역문화정책사업을 위한 예산항목으로 단일 구성되어 있던 “문화시설 확충 및 운영” 항목을 인적자원 활용 및 운영활동 지원이 이루어지는 “지역문화경영기반 지원” 항목과 문화시설 및 공간의 건립 및 개선에 사업예산을 전용으로 하여 집중 투입하는 “문화시설 확충 및 개선” 항목으로 재편하고 각각의 항목에 적합한 내역사업으로 구성내용을 재편하는 것이 효과적일 것으로 사료된다. 이러한 계정항목 재편방안은 기본적으로 예산투입에 대한 지정항목을 구성함으로써 사업예산이 한 사업에 편중되는 현상, 또는 예산전달 과정에서의 실효성 상실에 따른 정책 왜곡현상을 줄이는 기반구조로 기능하게 되며, 이와 동시에 항목구분을 통해 문체부의 정책방향에 맞는 예산쓰임의 취지(특히 문화생태계 기반구조 형성)를 지역이 알게 하고 이를 적극적으로 활용 및 도입하게 하는 기반구조로 작동할 것을 기대하고 있다. 본 연구에서는 위에서 제안한 바와 같이 지역발전특별회계 상에서 현재 문체부가 관리하고 있는 예산회계 운용구조의 갱신방안을 제안하였다. 이에 대한 구체적인 내용으로 먼저 문체부가 관리하고 있는 경제발전계정 상에 “문화도시 지정 및 지원” 내역사업을 신규로 구성하여 경제발전계정의 예산운용구조를 효율화하고 국가 정책적 의미의 문화중심 도시정책을 구상하는 방안과 생활기반계정을 중심으로 운용되는 포괄보조사업의 실효성 강화를 위해 예산계정항목 구성 조정 및 갱신 방안을 문화생태계 구축 중심으로 재편하는 방안을 구성하여 제안하였다. 역사전통문화도시조성사업은 기본적으로는 문화를 통해 도시의 자체적인 발전효과를 일으키게 되며 이와 동시 해당 도시를 중심으로 광역권역의 전체적인 문화발전과 연계지역으로의 파급효과를 기대하는 사업으로 추진되고 있다. 특히 사업계획 및 실행내용에 있어 도시기획 및 연계적 접근이 시도되고 있는 측면과 20~30년을 사업기간으로 설정하여 추진되고 있는 특성상 중장기적 관점에서 보게 되면 광역발전을 위한 지역거점을 만드는 사업으로 인식된다.(통칭, 지역거점 문화도시 조성사업) 이는 사업예산 구성에서도 파악되는 사항이 있는데 생활기반계정 사업 중 문화시설 확충 및 운영 항목에 포함되어 있는 여타 사업의 예산규모와는 구별되게 역사전통문화도시 조성사업에는 20년~30년에 걸친 사업기간 동안 총 약 1.7조원~약 3조원이 투입되는 특대규모의 예산구조로 설계되었는데 이러한 예산구조는 지역 도시자체의 예산조달구조로서는 소화하기 버거운 구조이다. 따라서 사업계획에는 국가-광역 지원예산과 기초 자체예산, 민자사업 도입예산이 결합되는 구조로 구성되어 있어 국가-광역-기초-민간이 함께 추진 및 지원하는 광역협력 형태의 지역거점 문화도시 조성사업으로 구성되었다는 것을 알 수 있다. 먼저 사업계정 항목 전환을 통한 재배치 및 갱신과 관련하여서는 현재 생활기반계정 내 ‘문화시설 확충 및 운영’항목에 배치되어 있는 역사․전통문화도시조성사업을 경제발전계정으로 전환하여 배치하고 그 내용을 현재의 정책사업 추진환경 변화에 맞추어 “문화도시 지정 및 지정” 항목으로 갱신하는 방안이 검토될 필요가 있는 것으로 사료된다. 역사전통문화도시조성사업은 광역권 단위마다 지역의 문화적 중심거점이 될 수 있는 가능성을 가진 도시를 발굴하고 각 권역별 대표적인 문화도시로 조성 및 육성하는 사업이며 광주(전남권), 전주(전북권), 경주(경북권), 부산(경남권), 공주․부여(충남권)가 지역거점 문화도시 사업에 선정되어 2005년부터 2016년 현재까지 진행 중(부산은 완료)에 있으며 각 사업이 약 20~30년간 진행을 목표로 추진되고 있는 사업이다. 특히 전주의 경우 역사전통문화도시조성사업을 통해 한옥마을, 전통문화행사 등을 도시전략사업으로 추진하면서 전북을 대표하는 거점 도시이자 한해 약 800만명 이상의 관광객('15년 기준)이 찾아드는 전통문화도시로서 국내의 대표적인 브랜드를 가진 지역거점문화도시로 자리 잡고 지역효과를 가져왔다. 결국 사업기획 의도적 측면에서, 그리고 사업추진 기간 및 예산의 구조적 측면에서 역사전통문화도시조성사업은 광역권 발전지원형 사업으로 파악되며 이를 지원하기 위한 지역발전특별회계 예산구조로서는 현재의 생활기반계정보다는 광역권 발전 중심의 경제발전계정으로 예산계정을 전환 배치하고 거점도시의 발전과 함께 이를 바탕으로 하는 광역권역의 지역발전을 동시에 안정적으로 견인할 수 있는 구조로 추진하는 것이 바람직할 것이라 사료된다. 이와 관련하여 조기형(한국지방행정연구원)은 전주･공주･부여･경주의 전통문화도시 및 역사문화도시 조성사업에 대한 포괄보조 및 회계적용에 있어 사무의 성격, 편익의 범위, 지방재정의 건전성 측면에서 통합이나 이관을 우선적으로 검토할 필요가 있다는 의견을 본 연구와 유사한 측면에서 제시한 바가 있으며, 송미령･권인혜(2011) 역시 사업비 부담과 장기화를 이유로 경제발전계정으로의 이관사업으로 판단하였던 사례가 있다.