남북한 사회복지 제도의 차이 분석을 바탕으로 한 단계적·전략적 사회복지 통합 방안 및 통일 준비 과제 doc_id PCY_201703210443174741_12

지금까지 논증을 토대로 남북한 복지통합 SWOT전략을 정리·요약하면 다음과 같다. 첫째, 강점을 가지고 기회를 살리는 전략인 SO전략(우선순위전략)은 남한(X)과 북한(Y)의 강점(S)만을 기회(O)에 승계하여 적용하면 각각 다음과 같다. 남한(X)의 경우 적용대상의 포괄성 확대와 무상복지제도에 대한 도입 검토, 북한(Y)의 경우 복지체제의 정상화, 취약계층의 구호와 더불어 질적 수준의 향상으로 대표된다. SO전략(우선순위전략)을 놓고 남북한 양자를 비교할 경우 현실적인 차원에서 북한(Y)은 남한(X)에 비해 상대적으로 보다 더 많은 이익이 있다. 이러한 원인은 북한(Y)의 기회(O)요인들이 재원과 인력 중심이고 이는 즉각적인 적용이 일정부문 가능하다. 반면 남한(X)은 기회(O)요인들이 통일이후 즉각적인 도입과 시도를 할 수 있는 사안들이 아니라 이는 어디까지나 제도의 확장과 도입에 관련된 요소들이다. 본 연구는 남북한 사회복지제도를 놓고 통합에 따른 운영과 제도적 쟁점을 분석하였다. 이를 근거로 남북한 사회복지 통합방식에 접근하면 다음과 같은 함의를 갖는다. 남북한 사회복지 통합방식은 상술한 바와 같이 통일직후 실제에 대한 평가 이후의 점진적으로 추진하는 것이 바람직하다고 사료되는데, 이는 현재를 기준으로 판단할 때 통일직후 즉각적인 통합이 불가능하다는 현실적인 판단근거에서 비롯된 것이다. 특히 통합대상인 북한은 사회복지 제도와 현실의 심각한 괴리, 남북한복지제도 운영원리와 제도의 차이, 현격한 남북한 소득과 복지의 격차 등이 심각한 문제이다. 반면 남한은 제도적 변화를 추동하고 있는 현실이 남북한 사회복지 통합의 장애요소로 지적된다. 때문에 결국 남북한 사회복지통합은 통합시점의 남북한 복지 상황과 그 기준에 의거할 개연성이 있다. 이러한 점에서 남북한 사회복지통합에 대한 지속적인 준비가 통합의 안정성을 담보하는 지렛대가 될 것이다. 한편 남북한 사회복지 ‘제도통합’ 전략과제는 통시적·병렬적으로 다음과 같이 요약된다. 첫째, 노동소득과 복지소득(자산)이 연계된 실현가능하고 합리적인 남북한 사회복지 통합 전략을 도출해야한다. 둘째, 통일에 따른 사회복지 제도 부문의 국민적 불안감과 후유증을 최소화해야한다. 셋째, 제도별·단계별·대상별 통합(방식·모형): 구호-안정-이행-통합시나리오를 사전에 준비해야한다. 넷째, 남북한 주민의 통일에 대한 심리적·경제적 기대감 충족·불안감 해소 방안을 마련해야한다. 다섯째, 남북한 주민의 사회안전망 확충과 북한주민의 생활 안정과 지원책을 제시해야한다. 여섯째, 이를 통해 궁극적으로 통일한국의 복지모형을 제시해야한다. 또한 무엇보다 중요한 것은 이를 실현하기 위한 ‘실천적 과제’인데, 이는 다음과 같이 정리된다. 첫째, 무엇보다 남한의 제도적 우위 유지 발전과 사회복지 분야의 교류를 시도해야한다. 이에 남한사회복지제도를 확충하여 사회안전망을 더욱 촘촘히 하여 복지사각지대를 최소화하는 동시에 남북한 사회복지 교류를 통해 북한주민의 복지현실과 욕구 등을 통일이전에 파악하여 복지통합의 척도로 삼아야한다. 둘째, 지속적인 대북 지원을 통한 통일의 기대감과 북한주민의 자립·자활을 유도해야한다. 역설적으로 대북지원을 통한 북한 취약계층 규모가 소규모화되거나 북한 보건의료망이 복구되어 원활한 기능을 할 경우 통일복지 부문의 비용은 상쇄된다. 그러나 이와 반대로 북한이 지금과 같은 열악한 보건·복지 현실이 지속될 경우 통일복지 부문의 비용이 증가할 것이고 이 경우 통일정부의 부담으로 전가될 것이다. 셋째, 이에 따라 향후 대북 지원은 전략적으로 지역·계층·대상·분야를 더욱 확대해야한다. 특히, 북한은 식량부족으로 인한 북한 청소년의 성장장애, 발달장애, 높은 유아사망율과 장애아 출산율 등은 통일이후 고스란히 통일정부의 비용지출을 더욱 야기할 것이다. 이 경우 통일정부는 현재보다 높은 비용을 지출할 수밖에 없다. 이러한 점에서 대북지원의 확대는 민족복지차원의 미래형 투자임을 명심해야한다. 넷째, 사회복지의 개인책임 강화를 통한 북한주민 복지인식 확장을 유도해야한다. 이는 현재 변화한 북한 주민의 복지인식을 더욱 고착화하는 것을 의미한다. 또한 이를 통해 통일이후 불필요한 복지부문의 지출을 사전에 방지하자는 것이다. 다섯째, 통일사회복지 연구기관과 전문가 육성하여 남북한 복지제도 통합과 전략·체제전환 등을 연구해야한다. 현재 극소수의 통일사회복지 전문가와 전무한 통일사회복지사로는 통일사회복지 실천을 현실적으로 뒷받침할 수 있는 여건과 능력이 매우 부족하다. 따라서 통일사회복지의 중요성을 인식, 이러한 집단에 대해 정부는 전략적으로 양성해야한다. 여섯째, 이러한 재원들을 통해 정부는 남북한 사회복지 통합 전략과 모형을 단계별·제도별·대상별 시나리오 등을 연구·제시해야한다. 이를 통해 정부는 합리적인 남북한 사회복지통합 방안을 제시하여 통일의 후유증을 최소화해야한다. 따라서 정부는 통일사회복지에 대한 연구기관과 연구인력을 확보하여 중장기적으로 남북한 사회복지 통합모형과 통일한국의 복지국가 모형 등에 대한 연구를 통해 통일이전에 이를 완비해야한다. 나아가 이러한 연구는 남북한 사회복지통합을 거시적-미시적 수준에 천착되지 않고 실질적으로 집행가능한 제도와 현실적으로 적용 가능한 세부 프로그램으로 발전시킬 수 있는 다양한 시나리오에 의거한 다층전략을 준비해야한다. 따라서 우리는 이것이 사실상의 통일준비에 해당됨을 인지하고 이에 대한 역량을 꾸준히 강화해 나가야한다. 본 연구의 주요 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 북한 복지체제의 성격은 복지노력에서 시기별 차이는 보이나 김일성, 김정일, 김정은 시대 모두 전반적으로 베버리지언 성격보다는 비스마르키언 성격을 가진 사회주의 복지체제라고 할 수 있다. 전체인민을 대상으로 한 평등주의적 사회서비스 분야가 강하게 내재되어 사회주의 복지체제의 특징을 보이고 있다. 동시에 복지군주제라고 할 수 있는 수령 중심의 가부장적 사회주의 대가정, 혁명열사와 후손 중심의 국가공로자 및 영예군인 연금을 중심으로 한 충성계층 육성, 노동인구만을 적용대상으로 출발한 사회보험의 전통, 물질적 인센티브를 강조한 기여비례의 원리 등 비스마르키언 모델의 특징을 볼 수 있다. 이러한 북한의 비스마르키언 특징은 계층과 지위집단들에 따라 차등적 프로그램을 법제화함으로써 계층 분화를 공고화하고, 개인의 충성심을 군주나 국가의 핵심 권위에 종속화시키는 특징(Esping-Andersen, 1990: 24)을 갖고 있다고 이해할 수 있다. 둘째, 복지체제의 성격을 시간순서로 이해하면 베버리지언 사회주의 복지체제 lite → 비스마르키언 사회주의 복지체제 lite → 비스마르키언 사회주의 복지체제의 순서라고 할 수 있다. 본 연구의 정책 제언은 북한 사회복지 연구 방향에 대한 정책 제언으로 대신하고자 한다. 첫째, 북한 또는 통일 사회복지 연구의 방향을 ‘흡수통합’이 아닌 ‘북한 자체’로 전환하는 것이다. 북한은 여전히 복지체제가 작동되고 있으며 국가의 정당성 기제로 활용되고 있다. 특히 1990년대 후반 내내 어려움을 겪었으나 여전히 북한은 붕괴하지 않고 있다. ‘체제붕괴론의 열병과 성급한 체제통합론’에 대한 주장은 북한 사회복지 연구에 바람직하지 않은 방향으로 여겨진다. 현 단계는 ‘사회복지 남북교류’를 통해 서로의 제도에 대한 장단점을 파악하여 통일국가를 준비하는 단계로 이해하는 것이 필요하다고 사료된다. 둘째, 탈사회주의 복지국가(post-socialist welfare state)는 북한의 다양한 미래 시나리오 중 하나에 불과하다. 체제전환국의 경험은 소중하되 북한이 반드시 동구의 길만이 있다고 할 수는 없을 것이다. 탈사회주의 복지국가에 관한 연구는 탈사회주의 이전인 사회주의 시대 또는 사회주의 혁명 이전의 시대의 사회정책에 대한 제도적 특징을 이해함으로써 현재의 북한 사회를 이해하는 좋은 본보기로 삼아야 할 것이다.