사회주의 및 비스마르키언 사회정책의 특성과 남북한 체제 차이에 따른 통일 후 사회보장 통합의 과제 및 대응 방안 doc_id PCY_201703210443174741_15

동시에 경제적 효율성 부족 및 사회보장에 대한 과도한 의존이라는 사회주의 계획경제 및 복지체제의 단점을 보완하기 위한 조치도 제시된 바 있다. 정당한 이유없이 환자들을 사회보장에 넘기는 로동능력 감정서에 대한 무분별한 발급에 대한 비판한 바 있다. 이의 궁극적 목표는 노동에 기초한 사회보장 수급권을 부여하기 위함으로 노동과 사회보장과의 연계라는 비스마르키언 특징을 확인할 수 있다. 특히 1986년 11월 협동농장 농민까지 사회보험에 편입한 이후, 1992년 협동농장 농민들의 수입을 늘이기 위한 다양한 시책들을 실시하였다. 이러한 언급은 1990년대까지도 노동계급과 농민계급 간 소득차이가 존재하였음을 반증한다고 이해할 수 있다. 1990년대 중후반 고난의 행군을 겪으면서 평등한 사회서비스 제도의 집행 어려움은 계층화를 더욱 초래했다고 추정할 수 있다. 국가복지 체계가 기존에 비해 상대적으로 헐거워진 상황에서 개인의 힘으로 생계를 책임져야했던 과정에서 북한 계층 내에서의 분절은 보다 강화되었다고 할 수 있다. 여섯째, 특권층에 대한 특별 사회보험 및 사회서비스는 사회주의 사회정책의 부정적 유산이라고 할 수 있다. 소련의 1987년 6월의 공산당 중앙위원회 총회에서는 사회정책의 개혁방향을 다음과 같이 결정한 바 있다. 생활수준의 제고 및 생활환경의 개선, 생산방식 및 노동조건의 개선, 주택 상황의 개선, 보다 많은 식료품의 생산, 생활필수품의 질 개선, 공중위생 서비스의 향상, 중고등 교육개혁의 완수, 사회적 생산을 강화하기 위한 효율적 고용에 대한 새로운 태도와 노동력의 재편성 및 그 외 사회 문제들의 해결을 추진하기로 하였다. 페레스트로이카의 사회정책의 개혁은 자본주의 사회정책이나 사회주의 사회정책이나 궁극적으로 시민의 보편적 사회권을 강조하기 위한 방향이라는 측면에서 큰 차이는 없다. 그러나 동시에 중앙위에서는 ‘특권층의 높은 사회서비스 이용’에 대해 공개적으로 비판하였다. 일반 인민들은 접근하지 못하는 직장 의료서비스, 휴가용 숙박시설․헬스시설 등의 여가서비스, 대기업 내 자체매점, 식사서비스, 의복서비스 등의 기업서비스를 대기업, 과학원, 작가동맹, 노동조합, 당, 소비에트 관련단체 등에 속한 특권층은 누리고 있다고 지적하였다. 물론 사회주의는 비스마르키언 특징과 다른 고유의 특성을 내재하고 있다. 무엇보다도 노동은 의무였기 때문에 누구나 일을 해야 한다. 노동을 하지 않아도 되는 비스마르키언 제도와 달리 사회주의 시대의 노동은 법으로 규정된 의무였다. 둘째, 노동자의 부의 창출은 사회주의경리수입이라는 명목으로 ‘세금’의 형태로 국가에 귀속된다. 노동자 개개인이 사회보험의 형태로 내는 명목상의 기여금보다, 사회주의 사회정책은 단일한 국가예산으로부터 배분된다는 의미이다. 셋째, 노동자가 창출하여 국가에 귀속된 부의 배분의 결정과 집행은 사회주의 원리인 당-국가 체제와 함께 민주집중제 방식을 통해 이루어진다. 비스마르키언 사회보험은 제도가 성숙되면서 의회 민주주의의 결정을 바탕으로 각 행정 분야의 전달체계를 통해 급여를 시행했다면, 사회주의 사회정책의 배분은 민주집중제의 원리에 의해 각 노동조합이 주된 전달체계의 역할을 하였다. 오늘날의 사회지출을 포함하는 인민적시책비와 그 외 경제건설비, 군비, 행정비 등의 배분은 중앙당 및 국가행정기관, 지방당 및 지방행정기관, 공장 및 협동농장에서 결정하며, 이러한 결정과정에 노동자와 농민은 자신의 소조 및 작업반을 통해 참여하는 방식이다. 사회주의 시대에도 비스마르키언 특징을 계승한 것처럼, 체제전환 이후에도 비스마르키언 사회정책의 전통은 유지되어 오고 있다. 사회정책에 미치는 체제전환의 충격을 최소화하기 위한 일시적 복지 확대로는 사회모델의 지속가능성을 담보할 수 없게 되자 체제전환국들은 개혁을 단행하기에 이르렀는데, 그 해답은 비스마르키언 전통의 회복이었다. Cerami(2010: 244-245)는 “비스마르키언 전통의 회복으로 계획경제의 과도한 표준화를 직업의 다양성에 기초해 분화시켰고, 연금제도개혁에서는 부과방식에서 적립방식으로의 전환 시도, 보험원리를 강화하여 기여율을 인상하였고, 건강보험의 재도입으로 세금이 아닌 보험료로 재원을 마련하는 변화를 단행하였으며, 경제적 이행의 비용부담을 빈곤층에게 지우지 않는 온정주의적 특징도 동시에 나타났다”고 주장한다. 이상과 같이 비스마르키언 전통은 사회주의 시대뿐만 아니라 체제전환 이후에도 강력하게 배태되어 있다. 남한은 국민기초생활보장제도, 의료급여, 기초연금, 긴급복지지원, 각지자체별로 별도의 공적부조 프로그램이 있다. 반면 북한은 시설보호와 일부 계층의 식량과 보조금을 제외한 별도의 공적부조가 존재하지 않는다. 이러한 원인은 북한이 의식주 배급제를 통해 빈곤층을 제도적으로 억제하고 있다고 스스로 판단하기 때문이다. 그러나 이러한 지적은 사실 북한이 당면한 식량공급 능력을 감안할 때, 상당부문 신뢰성이 떨어진다. 따라서 북한의 일부 특권층을 제외한 일반 주민의 경우 배급제의 생활보장기능은 상당부문 상쇄되었다. 한편 남한의 국민기초생활보장제도를 북한에 그대로 적용할 경우 상당수 북한주민은 남북한의 소득격차로 인해 노동을 하고 소득이 있음에도불구하고 대다수가 기초생활보장 수급대상자가 된다. 이러한 원인은 현재 소득과 자산을 기준으로 판정하는 남한의 기초생활수급대상자 판정기준을 북한주민 생활수준에 대입한 결과이다. 사회보훈의 경우 남북한은 각기 다른 형태로 운영되고 있지만 내용과제도적 차원의 양·질적 수준에 있어서 차이가 분명하다. 남한의 경우 사회보훈은 각종 훈·포상과 그에 따른 연금, 보훈연금과 보건의료 지원중심인 반면 북한은 각종 훈·포상과 그에 따른 연금, 식량과 주택, 임금 등 각종 혜택과 더불어 공적연금에 이것이 그대로 반영되는 형태로 양·질적 수준이 남한에 비해 다중적이고 다층화되어 있다. 다시 말해 남한의 사회보훈은 단순한 형태로 여타 복지제도에 비교적 영향을 주지 않지만 북한은 이와 정반대의 형태임에 따라 자연히 급여종류가 상승하고 이에 따라 질적 수준 또한 상승하는 구조이다. 따라서 남북한 사회보훈 차이는 상술한 바와 같이 남북한 체제속성 차이에서 기인한다. 문제는 (남북한)수급자의 입장에서 통일이후 남한을 기준으로 하면 북한수급자의 급여종류와 범위가 낮아지는 반면 북한을 기준으로 하면 남북한 모두 급여종류와 수준이 상승하게 된다는 것이다. 또한 사회보훈의 경우 남북한 모두 국고에 의한 재정지원을 함에 따라 특정 일방의 기준을 떠나 통일이후 재정지출이 가중된다. 또한 이 경우 역시 재정통합에 있어 제기되는 문제는 남한의 고부담·과지출 문제인데, 여기에서 파생되는 문제와 해결책은 연금통합과 거의 동일하다. 또 이러한 경우 통일이후 남한정부의 복지지출은 급격히 증가 할 수밖에 없는 구도가 된다. 또한 과연 이러한 현상을 남한국민의 정서적으로 받아들일지도 미지수이다. 특히 이러한 대상 전체가 의료급여 대상자와 연동됨에 따라 의료급여의 적용 확대와 지출이 불가피하게 된다. 아울러 이 경우 약 3만 명의 남한 기초생활보장 수급자와 더불어 통일한국=빈곤층 확대 재생산(북한주민의 지원으로 인해)이라는 오점과 불명예 문제도 발생하게 된다.이와 마찬가지로 남한의 기초연금을 북한에 그대로 적용할 경우 대다수 북한 노년층이 수급대상자가 됨에 따라 상술한 국민기초생활보장제도와 거의 동일한 문제가 발생한다. 즉, 소득과 자산을 중심으로 하는 남한의 기초연금을 북한에 그대로 적용할 경우 북한의 대다수 노령연금 수급자가 여기에 해당됨에 따라 기초연금 재정지출이 상당부문 증가할 것으로 예상된다. 반면 북한(Y)의 경우 위협(T)요인은 남한으로부터 지원으로 인한 인식변화, 즉, 통일이후에도 국가가 책임지는 사회주의식 분배의식 혹은 이로 인한 사회주의 체제로의 회귀의식이 발생할 가능성이 있다. 또한 지원품의 공급과 분배과정에서 북한관료들의 조직적인 부정부패, 비리가 발생할 개연성이 있다. 결국 북한(Y)의 입장에서 의식 퇴보와 분배부정이 우려되는데, 이는 매우 심각한 사안이고 경우에 따라 사실상 통합의 가장 큰 장애물일 가능성이 있다. 때문에 이를 해결하기 위한 방안도 문제의 성격에 따라 두 가지로 구분되는데, 하나인 의식의 경우 통일이전에 이미 상당부문 고착화된 지금 현재 북한 주민의 자립과 자활을 더욱 공고히 하도록 유도해야 한다. 다른 하나인 부패일소는 통일정부의 북한에 대한 투명한 모니터링과 더불어 지원 프로그램을 실천·적용하기 이전에 준비해야한다. 또한 이 경우 통일 당시 북한의 노령연금 수급자들은 다층연금·다층급여 대상자가 되는데, 왜냐하면 남한의 공적부조를 북한에 적용할 경우 ① 기초생활보장급여, ② 기초연금, ③ 의료급여, 기존 북한 노령연금 수급권을 승계, ④ 노령연금-통일이후 별도의 공적연금-을 수급하기 때문이다. 아울러 이러한 경우 총 현금급여 수준이 월 근로소득 보다 높을 개연성이 있고 이는 근로의욕을 악화시켜 실업을 양산할 가능성도 있다. 따라서 남한정부는 북한의 빈곤층을 보호·지원하되, 별도의 소득과 자산 기준에 의거하여 적절한 현금급여를 제공해야한다. 또한 이를 위해 남한정부는 북한주민에 대한 국민복지기본선-최저생계비를 포함한-을 사전에 준비·설정하여 여기에 근거한 적절한 급여를 제공해야 할 것이다. 나아가 이는 북한주민의 안정적인 근로수입 기준, 소득보장정책, 고용유지정책과 연계된 사안이다. 다른 한편 북한주민은 현행 남한 헌법상 남한주민과 동등한 법적권리를 갖고 있다. 이에 따라 기초생활보장과 의료급여와 같은 최소한의 복지 수급권이 인정될 수밖에 없는 점도 간과해서는 안 된다. 둘째, 통합적 가족복지서비스 전달 시스템의 구축이다. 공공기관 및 민간부문의 역할을 강화하고, 공공과 민간의 가족복지서비스 연계성을 제고하는 것이다. 셋째, 가족 내 자녀 양육 및 부양 기능 강화를 위한 사회적 제도를 마련한다. 가족에서 여성과 남성이 가사노동을 분담하고, 돌봄노동 사회화 지원체제를 구축한다. 끝으로 가족빈곤 문제 해결을 위한 가족의 경제적 보호 정책을 마련한다. 이혼 등으로 빈곤에 처한 여성가구주를 위한 모자가구 보호책을 마련하고, 저소득 가족을 위한 소득보장정책을 추진해야 한다. 통일·통합사회에서 가족의 생존이 위협받지 않고 삶의 질이 보장되고, 가족구성원 누군가의 희생에 의해 유지되는 가족이 아니라 모두가 행복한 가족을 위해 통합과정에서 우리 모두 노력해야 할 것이다. 현재 남북한의 가족은 다르면서도 같은 삶을 살고 있지만, 미래 통일사회의 가족은 혈연을 강조하는 가족주의에서 벗어나 뜻을 같이하는 대안가족이 되길 희망한다.