국가별 GMO 규제 정책 및 기술영향평가의 특징과 시민 참여를 통한 사회적 책무성 강화 방안에 관한 비교 연구 doc_id PCY_201703230433004451_2

국내의 경우, 기술영향평가 실행을 명시한 과학기술기본법이 2001년에 발효되면서 2003년부터 기술영향평가가 실시되고 있다. 미래창조과학부 산하 행정기관으로서 한국과학기술기획평가원에서 주관하고 있는 기술영향평가는 기본법에 따르면 “새로운 과학기술의 발전이 경제·사회·문화·윤리·환경 등에 미치는 영향을 사전에 평가”하고 부작용을 초래할 가능성이 있는 경우 이를 방지할 수 있는 방안을 포함하도록 되어 있다(과학기술기본법, 2001). 그리고 평가 결과를 정책 수립에 관여하는 관료들이 제공받도록 함으로써 도구적 기술영향평가의 특징을 띠고 있다. 그러나 기술영향평가가 처음 실시된 2003년부터 평가위원회에 산학연 전문가뿐만 아니라 시민단체 대표를 포함시키고 시민공개포럼, 합의회의 형식 포럼 운영, 시민배심원제 도입 등을 실시하여 담론적 TA의 특징도 동시에 지니게 되었다. 그러나 한편으로 참여형 기술영향평가 요소들을 지니고는 있지만 참여 제도들이 “형식”에 머물고 시민들의 참여가 저조하며 영향평가가 대상 기술에 대한 사회적 논쟁을 유도하여 사회적 학습 효과를 가져오지 못한다는 비판에 직면해 있다. 한국의 GMO 표시제의 경우 2001년 마련되었고, 2008년 1월 LMO법이 시행되면서 유전자변형식품의 수입, 생산, 표시, 취급 등에 관한 사항이 일제히 정비되어 유전자변형 농수산물은 “농수산물품질관리법”, 식품 및 첨가물은 “식품위생법”을 근거로 표시기준을 규정하고 있다. 식품위생법이 규정하는 유전자변형 식품 및 첨가물 표시기준을 보면 한국의 표시제는 의무표시제라기 보다는 실상 “부분표시제”에 가깝다. 표시대상을 “유전자변형 농산물을 주요 원재료로 사용하여 제조, 가공한 모든 식품”으로 규정하고 있고, 주요 원재료란 함량을 기준으로 5순위 이내의 재료를 뜻한다. 다시 말해 함량 6순위 이하이거나, 최종 제품에 유전자변형 DNA나 단백질 성분이 존재하지 않으면 GMO 사용 여부를 밝히지 않아도 된다. 국내에서 유전자변형생물체에 대한 기술영향평가의 사례로는 1998년 유네스코 한국위원회가 시행한 GMO 영향평가를 들 수 있다. 이 영향평가는 1998년 11월 14-16일, “유전자조작식품의 안전과 생명윤리”를 주제로 개최되었는데, 이는 한국에서 최초의 합의회의였다. 우리나라의 GMO/LMO 관련 안전규제는 2000년 생물안전성의정서 채택을 계기로 국내 이행법인 LMO법(유전자변형생물체의 국가간 이동 등에 관한 법률)이 제정되면서 생물안전성 규제체계가 마련되었다. 김은성(2014)의 연구에 따르면, 이와 관련 국내의 규제정책은 생물안전성의정서를 이행하며 사전예방원칙의 한 형태라 볼 수 있지만, 장기적인 위험평가와 시민 참여가 결여되어 있다. 또한 우리나라의 경우 기술관료주의(technocracy)가 사전합의통보와 근거 기반 GMO표시제 정책에 내제되어 있기 때문에 기술관료주의와 사전예방원칙이 복잡한 형태로 결합된 “Technocratic Precautionary Principle” 유형의 규제형태를 가지고 있다. 김은성(2011)은 이러한 결과로 사전예방원칙과 기술관료주의적 인식론 사이의 불일치(모순)가 초래되고 있고, 사전예방원칙에 근거한 기관과 기술관료주의적 실천 사이의 간극이 생겨났다고 평가하고 있다. 이러한 Technocratic Precautionary Principle은 위험 규제의 “glocalization”과정에서 일어나는 특이한 현상으로 볼 수 있다. 미국은 기본적으로 GMO에 대해 실질적 동등성에 기초한 기술관료주의적 정책을 추진하고 있다. 실질적 동등성이란 기존에 존재하지 않는 새로운 식품의 경우 기존식품과의 구성, 영양, 신진대사 등에서의 동등성 비교를 통하여 승인하는 것을 말한다. 1997년 신식품규제(Novel Foods Regulation)에서는 이와 같은 실질적 동등성에 기초한 단순심사과정을 만들었고, GM식품에도 적용되었다. 하지만 이러한 단순심사가 과학적인 위험평가를 회피하는 방법으로 비판되어 매우 논란이 많았다. 또한 미국은 캐나다와 함께 GMO 최대생산국으로서 자율표시제도를 운영하고 있다. 즉 GMO 표시여부를 업계 자율에 맡기고 있고, 그 대상은 “일반 식품과 비교해 기존 특성이 동등”한 GMO로 제한된다. 즉 인위적인 형질 교배로 특정 영양성분을 강화한 작물이라면, 이는 기존작물과 (영양 성분이) “실질적으로 동등”하지 않은 만큼 “GMO 표시”를 해야 한다. 미국 OTA에서는 GMO에 대한 보고서보다는 생명공학(Biotechnology)의 발전과 활용에 대한 보고서들이 여러 편 작성되었으며, 이러한 보고서에는 GMO기술의 발전 및 동향, 그리고 각 부처에서 어떻게 제도적으로 대응해야 할 것인지 등에 대한 제언이 포함되어 있다. 유럽에서 GMO 영향을 둘러싼 사회적 논란은 1990년대 후반부터 시작되었으며, 1998년부터 2004년까지 사실상 유럽 국가는 GMO에 대해 모라토리엄의 상태에 있었다. 이후 유럽의 GMO 정책은 사전예방원칙을 보다 중시하는 방식으로 전환 되었다. 유럽의 GMO 정책은 소비자의 선택권이라는 담론에 의해 지지를 받았으며, 표시제라는 정책을 활용하고 있다. 유럽이 미국에 비해 엄격한 GMO 정책을 펴는 배경에는 GMO에 대한 시민단체 및 국민의 인식 차이, 미국과 유럽 간 농업생산의 구조적 차이 – 즉, GMO를 생산하는 미국의 기업으로부터 유럽의 농업을 보호하려는 정책적 의도와 연관 – 가 있다. 이러한 배경에서 정부, 사회단체, 농업단체의 이해가 서로 일치하기에 강력한 사전예방원칙을 취할 수 있었다.유럽이 미국에 비해 엄격한 GMO 규제정책은 표시제도에서도 드러나는데, 유럽연합의 경우 유전자변형 DNA나 단백질의 검출 여부와 관계 없이 GMO를 원료로 사용했다면 무조건 표시하게 하는 엄격한 표시제도를 시행하고 있다. 위와 같이 국가 TA 기관에서 진행되고 있는 연구뿐만 아니라 유럽에서도 미국과 마찬가지로 합성생물학의 등장과 잠재적 영향에 대해 새로운 사회과학적 접근을 시도하려는 노력들이 나타나고 있다. 이러한 노력의 한 형태로 2012년 영국의 사회과학자들이 모여 발표한 과학자와 사회과학자 사이의 “실험적 협력(experimental collaborations)”을 위한 선언문을 한 예로 들 수 있다. 이들은 기본적으로 ELSI 모드의 협력방식을 비판하고 post-ELSI로 전환할 것을 강력히 요구했다. 지금까지 영국의 경제사회연구협의회(Economic and Social Research Council, ESRC)의 지원으로 이루어진 과학자들과 사회과학자들 사이의 협력방식에서는, 사회과학자들이 기술의 발전에 따른 윤리적, 사회적 결과를 밝히는 데에만 주력하도록 한정된 역할을 부여 받았을 뿐, 실제 지식 생산 과정에서 과학자들과 협력하는 동등한 파트너십 구축과는 거리가 멀었다고 지적했다. 선언문에서는 기술과 사회적 책무성을 구분 짓는 모델에서 벗어나 새로운 기술이 어떻게 디자인되고, 개발 및 활용되어야 하는지에 대해 과학자와 사회과학자들이 비판적인 이해를 바탕으로 함께 협력할 수 있어야 한다고 주장하였다. 또한 신뢰, 규범, 네트워크로 구성된 사회자본이 확충된 시민사회 형성도 사회 안전성을 확보하기 위한 목표로 제시되었다. 사회자본 확충을 위해서는 거짓, 오류 정보를 검증하는 사회적 시스템 개발, 사회규범에 대한 인식 제고와 활동 역량을 키울 수 있는 시민교육 프로그램의 다양화, 과학기술이 야기하는 사회적 위험에 대해 시민들이 논의하고 참여할 수 있는 기회를 제공하고 확대하는 방안이 필요하다. 과학기술 관련 의사결정에 시민이 참여함으로써 공정하고 효과적인 의사결정이 이루어질 수 있음을 드러낸 사례로는 1976년, 재조합 DNA 연구에 대한 별도의 안전조치를 추가로 권고하고 조례에 포함시킨 영국의 케임브리지 실험 심사위원회(Cambridge Laboratory Experimentation Review Board) 사례를 들 수 있다. 이 사례는 시민들이 실제 겪을 수 있는 위험과 불안 등의 사회적 문제를 고려한 위험평가를 통해 문제를 더욱 폭 넓은 관점에서 정의한 사례로 평가받고 있다(김동광, 2002).