철도 운임 산정의 원칙과 기준 및 수도권 광역·도시철도 운임 체계의 변천 과정과 현황 doc_id PCY_201703270451158601_1

제1기 신도시 이후에 에 건설된 택지개발 지역들의 경우 서울로 부터의 이격 거리가 점진적으로 늘어나는 추세를 보이고 있다. 이에 정부는 광역철도의 수송기능을 유지하기 위해 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 시행령」에 독립노선 형태의 광역철도는 표정속도 시속 50킬로미터, 도시철도 연장 광역철도는 시속 40킬로미터 이상일 것을 규정하였다. 표정속도 향상을 위해서는 철도 정차역간 거리를 늘려야 하므로 노선 연장 대비 철도역의 수는 광역철도가 도시철도에 비해 적을 수밖에 없으며, 이에 따라 노선 연장 당 수송인원이 줄어들 가능성이 높다. 이렇듯 광역철도는 노선 건설 및 운영에 관한 제약조건이 있음에도 불구하고, 현재 운임체계에는 이러한 요소들이 반영되고 있지 않은 실정이다. 일반철도 사업으로 건설되어 2016년 하반기에 개통된 경강선(판교~여주)의 경우 표정속도 66km/h의 노선임에도 불구하고 지자체의 요구로 인해 수도권 통합운임제를 적용하여 현행 광역철도 운임수준을 유지하고 있다. 따라서 재정 광역철도 사업으로 건설 중에 있는 표정속도 100km/h 내외의 삼성~동탄 광역급행철도 노선의 경우 현행 기준을 적용할 경우 도시철도와 동일한 운임수준을 가질 수밖에 없다. 현행 「철도운임산정기준, 국토교통부」에 의하면 철도 운임은 철도운송서비스를 제공하는데 소요되는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정되도록 하고 있으며, 이용자의 편익정도, 사회적․지역적인 특수 환경 등을 고려하여 이용자 간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분될 수 있도록 운임체계가 형성되도록 규정하고 있다. 그러나 수도권 지역에서 한국철도공사가 운영하고 있는 광역철도의 경우는 상기의 기준에도 불구하고 통합운임체계 적용을 받으면서 도시철도와 유사한 운임수준 및 운임체계를 갖고 있다. 이는 제1기 수도권 신도시들을 건설하는 과정에서 개통되었던 노선들이 서울지하철을 연장하거나(일산선, 과천선의 사례) 또는 도시철도에 비해 속도 특성의 차별성이 없는 노선들이 주를 이루었기 때문이다. 특히 도시철도와 연결되어 운행되는 구간에 대해 여객 운임의 상한을 지정할 때 도시철도 운임의 범위와 조화를 이루도록 해야 한다는 현행「철도사업법 시행령」의 규정으로 인해 도시철도와의 운임차별화가 더욱 어려운 실정이다. 「철도사업법」제9조 규정을 보면, ‘여객에 대한 운임은 사업용 철도노선의 분류, 철도차량의 유형 등을 고려하여 국토교통부장관이 지정·고시한 상한을 초과하여서는 아니 된다.’라고 규정하고 있다. 이 규정에 근거하여 철도운임산정 고시된 임률 상한을 보면, 주로 차량특성을 기반으로 하고 있으며 고속열차의 경우에 한해서는 운행선로의 특성에 따라 운임을 추가로 달리 적용하는 방식을 사용하고 있다. 현재 적용되고 있는 열차 유형별 최저운임은 임률과 기본구간 거리를 곱하여 산출하고 있다. 기본구간 거리의 경우 KTX와 새마을호는 50km, 무궁화호는 40km, 그리고 ITX는 30km를 적용하고 있다. 이에 반해 수도권 전철의 기본 운임 거리는 10km를 기준으로 하고 있는데, 이는 노선 이용자들의 평균 통행거리 등을 참고하여 책정한 것으로 판단된다. 한편 정부는 수도권 전철의 운임상한선도 고시하고 있는데, 기본운임과 거리 비례 운임으로 구성된 현행 운임체계에서 기본운임이 1,250원이므로 기본구간 거리 대비 운임수준은 125원으로 KTX 다음으로 높은 수준이다 앞서 검토하였던 가격설정 방식들은 비용곡선, 수요곡선 등이 구체적으로 정립되어야 가능한데, 현실에서는 이러한 모형들을 정립하는 것이 용이하지 않기 때문에 비용에 근거한 방식을 사용하는 것이 일반적이다. 총괄원가 방식은 단위 당 평균비용(직접비용과 간접이용의 합)에 적정 이윤을 추가하여 가격을 결정하는 방식으로서 국내 철도운임 산정기준에서 도입하고 있는 가장 일반적인 운임결정 방식이다. 「철도운임산정기준, 2013년」의 제2조(운임산정 기본원칙)를 보면, 철도운임은 철도운송서비스를 제공하는데 소요되는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정되어야 한다고 규정하고 있으며, 총괄원가는 철도사업자의 성실과 동시에 능률적인 경영 하에 철도운송서비스를 제공하는데 소요되는 적정원가에 다 철도사업에 공여하고 있는 진실하고 유효한 자산에 대한 적정투자보수를 가산한 금액으로 규정하고 있다. 「철도운임산정기준, 국토교통부」에 의하면 철도운임은 서비스별 총괄원가를 기준으로 이용자의 부담능력, 편익정도, 사회적․지역적인 특수한 환경을 고려하여 철도이용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 체계가 형성되어야 한다고 규정하고 있다. 운임산정을 위한 철도수송수요는 과거의 실적, 지역특성 및 사회경제의 동향, 철도사업의 시설규모, 대체수단의 발달 정도 등을 고려하여 서비스별로 예측한다. 예측 수요량에 운임을 곱하여 영업수입을 산정하되, 총괄원가와 일치하도록 한다. 철도운임은 철도운송서비스 이용 시 열차종류별로 정하는 기본거리를 기준으로 운임을 징수하는 기본운임과 이를 초과하는 거리에 대하여 수수하는 초과운임의 2부요금제를 원칙으로 하되, 자원의 효율적 배분을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 차등요금, 누진요금 등으로 보완할 수 있다. 1985년 서울시 1기 지하철이 완성되면서 도시철도역이 증가하게 되자 복잡한 운임구조를 단순화할 필요성이 있어서 서울시 내부 구간에서는 구역제를 도입하였으며, 수도권 전철 구간인 서울시 외부구간에는 기본운임과 초과운임으로 구성된 이동구간제를 적용하였다. 구역제의 경우 1985년 당시에는 5개의 구역으로 구분하여 2개 구역 이내 통행을 1구간 통행으로 간주하고, 3개 구역 이상을 통행할 경우 2구간 통행으로 간주하여 각각 운임을 달리 적용하였다. 1995년에는 시내 구역의 수를 7개 구역으로 변경하였으나, 구간은 기존과 동일하게 2개의 구간으로 구분하였다. 구간 운임의 경우 1985년에는 각각 170원과 250원이었으며, 구역제 폐지 직전 해인 2003년에는 700원과 800원으로 책정되었다. 수도권 전철 구간의 경우 1985년 기본운임은 서울시 1구간 운임과 동일한 170원(10km), 거리비례 운임은 5km당 50원이었으며, 2003년에는 각각 700원과 80원으로 증가하였다. 1985~2003년에 걸친 기본운임의 증가율은 당시 소비자 물가 상승률을 훨씬 상회하는 수준이었으나, 초과운임의 증가율은 매우 낮았다. 구역설정에 대한 불만과 새로운 노선이 개통되면서 수시로 운임을 변경해야 하는 문제점 등이 발생하게 되자 2004년 교통카드 도입 및 서울시의 버스 개편 정책과 연계하는 과정에서 거리비례 운임제로 변경되었으며, 2007년 이후부터는 버스와 전철간의 환승할인을 도모할 수 있도록 대중교통 통합운임체계를 유지하고 있다. 2004년의 거리비례 운임제의 경우 기본운임 구간을 12km로 하면서 운임을 교통카드 지불 기준 800원으로 하였으며, 거리비례 운임은 통행거리 12~42km 까지는 매 6km 당 100원, 42km 초과 시에는 매 12km당 100원을 부과하였다. 2007년의 거리비례 운임제에서는 기본운임 구간을 10km로 하되, 운임을 900원으로 하였으며, 거리비례 운임은 통행거리 10~40km 까지는 매 5km 당 100원, 40km 초과 시에는 매 10km당 100원으로 설정하였다. 2015년의 경우 기본운임을 1250원으로 올렸으며, 거리비례 운임은 통행거리 10~50km 까지는 매 5km 당 100원, 50km 초과 시에는 매 8km당 100원으로 조정하였다.