수도권 통합운임체계 하에서 발생하는 운영기관 간 수익 정산 갈등, 신규 사업자의 진입장벽, 그리고 민간투자 사업의 운임 수준 및 수익성 확보 문제 doc_id PCY_201703270451158601_6

수도권 통합운임체계 내에 운임체계가 다른 신규 철도운영자가 진입할 경우, 티켓 발매 및 징수 관련 시스템의 변경이 수반되어야 하므로 이와 관련된 비용을 부담해야 한다. 그리고 광역급행철도역과 같이 환승역 위주로 건설될 경우에는 철도역 진출입 과정에서 기존 철도역의 시설을 이용해야 하는 경우가 불가피하게 발생할 수 있는데, 이에 대한 비용 부담 또한 진입장벽으로 간주될 수 있다. 수도권 통합운임체계 운임정산 과정에서 운영기관간의 마찰이 심각하여 법적분쟁을 초래할 정도이다. 따라서 운임체계가 다른 신규 민간사업자가 시장에 진입할 경우, 정산 방식과 관련해서도 논쟁이 발생할 수 있다. 예를 들면 철도 운영기관간의 기본운임 선취와 관련해서도 적용기준을 달리 요구할 수 있다. 즉, 추가 기본운임이나 또는 추가 거리비례 운임을 통해 일정 부문 수익을 확보하고 있는 것을 인정하는 대신에 수도권 통합운임 적용 항목에 대해서는 양보를 요구할 수 있을 것이다. 이러한 진입장벽과 갈등의 근본적 원인은 운임체계가 다르기 때문이라기보다는 한정된 철도수송시장 내에서 신규 사업자의 등장으로 기존운영자의 수익이 줄어들 가능성이 높기 때문이다. 따라서 신규 사업자가 시장 진입과정에서 이러한 추가 비용이 발생할 수 있을 것을 사전에 인지하여 운임수준 설정 시에 반영할 필요가 있다. 수도권 대중교통 통합운임체계에서의 운영기관별 수익금 정산은 1차적으로 수단간 정산, 즉 버스와 전철간의 정산을 우선적으로 실시한다. 버스 운영기관과 전철운영기관 간의 정산은 수단별 기본요금 비율로 정산하되, 전철의 통행거리가 기본거리를 초과할 경우에는 추가운임을 전철운영기관에게 배분하도록 규정하고 있다. 만일 전철을 2번 이상 환승했을 경우 추가거리 산정은 각각 개별적으로 적용한다. 기본운임비율 정산에서는 개별 버스회사를 하나의 운영기관으로 정의하고, 수도권의 모든 전철운영기관을 하나의 운영기관으로 정의한다. 따라서 환승버스의 숫자가 많을수록 전철운영 기관에 배분되는 수익금은 줄어들 수밖에 없는 구조이다. 수도권 전철 운영기관간의 정산에 해당되는 연락운임 정산의 경우, 최초로 승차한 역 운영기관에 기본요금 100%를 주고, 나머지 금액(추가요금)은 승객이 이용한 노선의 인km 비율로 각 기관에 배분토록 규정하고 있다. 다만 기본요금 정산과 관련하여 승차권 발매 역과 최초 승차역의 운영기관이 상이할 경우에는 승차권 발매 운영기관에 배분하는 10%의 위탁수수료를 제외한 나머지 90%를 최초 승차 역 운영기관에게 배분한다. 비록 광역철도가 대도시권내 중장거리 광역통행 수요를 처리하기 위해 운영되는 노선이지만 이렇듯 현저한 차이가 발생할 경우, 단거리 통행자와 장거리 통행자간의 형평성의 차이가 발생할 수 있다. 그리고 이러한 형평성의 차이는 철도 운영자간의 수익 배분의 형평성에도 부정적인 영향을 줄 수밖에 없다. 현재 수도권 지역은 통합 환승 운임체계를 적용하고 있기 때문에 운임수입을 대중교통운영자끼리 서로 나눠 갖는 구조인데, 전체 운임 중에서 기본 운임이 차지하는 비중이 높기 때문에 실질적으로는 기본운임을 나눠 갖는 구조이다. 즉 철도 운영자가 장거리 승객을 수송하여 발생한 운임 수입의 대부분을 단거리 연계 수송 운영자와 분배하기 때문에 실제 수입이 크게 줄어들 수 있는 구조이다. 재정사업으로 건설된 광역철도를 이용하는 중장거리 통행자 입장에서는 기본운임 이외에 추가로 지불하는 운임수준이 높지 않기 때문에 현재의 기본운임 수준에 대한 불만은 없다. 그리고 단거리 통행자의 경우에도 타 노선으로 환승을 하는 과정에서 기본운임을 추가로 지불하지 않기 때문에 현재의 기본운임 수준에 대한 불만은 없다. 서울지하철 1호선 개통 시 운임체계를 수도권 전철 운임체계와 동일하게 함으로써 도시철도 운임과 수도권 전철 운임은 동일한 수준을 지속적으로 유지하고 있다. 광역철도의 운행거리가 길어짐에도 불구하고 도시철도와 유사한 운임체계가 지속됨에 따라 수익성이 낮아지는 경향을 보이고 있다. 민간투자 사업으로 건설된 철도의 경우 현재 기준 운임수준은 협약 당시 운임수준에 비해 낮은 것이 일반적이며, 이 과정에서 갈등이 촉발되고 있다. BTO 사업의 경우 협약 당시에 운임 수입 규모를 높여서 민간투자 비율을 50%이상 확보하려고 하였기 때문에 지나치게 높은 운임수준과 과다한 수송수요가 협약서에 수록될 수밖에 없었다. 현행 수도권 통합운임체계에서 이용자는 최종 지불비용만 고려하는데 반해 운영자 측면에서는 운임 수익금을 운영기관별로 배분해야 하므로 정산과정에서 갈등이 발생하고 있다. 대도시권 내에서 운영되는 철도 중에서 지역 간 철도의 지선 기능을 하는 일반철도들이 있는데 이들 노선들은 광역지자체의 재원분담 없이 국고 100% 로 건설되고 있다. 따라서 광역지자체들은 광역철도의 기능이 강한 노선들 중에서 일부를 일반철도로 지정해 줄 것을 요구하는 경향이 있다. 일례로 부산권의 동해남부선은 당초 광역철도에서 일반철도로 전환되었으며, 수도권의 소사~대곡선은 당초 일반철도에서 광역철도로 전환되었다. 수도권 지역 일반철도의 경우 통합 환승 운임제도의 적용을 받지 않고, 노인 무임승차 적용 대상이 아닌데 반해 광역철도는 통합 환승 운임제도의 적용을 받고, 노인 무임승차 적용 대상이 된다. 중앙정부는 일반철도 사업으로 건설된 노선에 대해서는 일반철도 운임을 적용하고자 하지만, 광역지자체 등에 서는 주민 편의를 위해 광역철도 운임 적용을 요구하고 있다. 일례로 2016년 9월에 개통된 경강선(성남~여주 구간)의 경우 일반철도로 지정되었으나, 경기도의 요청 등으로 인해 현재 수도권 통합 환승 운임 제도를 적용하고 있다. 다만 경기도 버스와 경강선간의 환승이 발생할 경우에 한해서 경기도가 환승 손실의 46%를 보상해 주는 조건으로 개통되었다. 앞서 검토한 바와 같이 민간투자 사업으로 건설된 철도의 경우 현재 기준 운임수준은 협약 당시 운임수준에 비해 낮은 것이 일반적이며, 이 과정에서 갈등이 촉발되고 있다. BTO 사업의 경우 협약 당시에 운임 수입 규모를 높여서 민간투자 비율을 50% 이상 확보하려고 하였기 때문에 지나치게 높은 운임수준과 과다한 수송수요가 협약서에 수록될 수밖에 없었다. 그러나 개통 시에는 재정사업으로 건설되어 운영 중인 노선들과 비교할 때 운임수준이 높기 때문에 정부 입장에서는 운임 인하를 요구하며, 민간사업자는 이에 대한 보전을 요구하면서 갈등이 유발되었다. 국내 철도 BTO 사업의 사례에서 보듯이 대도시권 내 도시․광역철도의 경우 운임수입 만으로 민간이 50%의 사업비를 부담하고 운영비 전체를 책임지는 것은 거의 불가한 실정이다. 정부도 이러한 현실을 인식하고, 위험분담형 민간투자(BTO-rs) 방식 등을 도입하여 운영 과정에서 위험을 분담할 계획이다. 따라서 지나치게 높은 운임수준으로 수입을 늘리기 보다는 정부가 추구하는 사회적 효용의 증가와 민간이 추구하는 수익성 확보가 공존할 수 있는 여건이 제공되고 있다. 현행 수도권 광역철도 운임의 인상은 기본운임만을 대상으로 이루어지고 있으며, 도시철도 운임 인상 시에 같이 이루어지는 것이 일반적이다. 따라서 본 연구에서 제안한 운임체계의 경우 수도권 통합운임을 적용받는 항목에 대해서는 같이 인상을 하면 되고, 나머지 서비스 특성에 따라 추가로 반영된 운임항목에 대해서는 다른 방식으로 인상하는 것이 필요하다. 만일 민간투자 사업으로 이루어진 경우라면 협약을 통해 운임인상 방식을 설정하면 되는데, 일반적으로는 물가 상승률의 변화를 감안하여 당초 책정한 수익률을 유지할 수 있도록 추가 운임을 인상하면 된다. 수익률 계산 과정에서는 수도권 통합운임에 의해 인상된 운임수준도 포함해서 추가 운임이 과다하게 인상되지 않도록 해야 한다. 철도 서비스 특성에 따라 추가되는 기본운임과 거리비례 운임에 대해 동일한 증가율로 인상을 할지 아니면 차별화된 증가율을 적용할지에 대한 검토가 필요하다. 현재 추가운임을 징수하고 있는 신분당선의 경우 운임을 인상할 때 거리비례 운임은 인상하지 않고 기본운임 성격에 해당되는 추가운임만을 인상하고 있다. 이는 당초부터 거리비례 운임을 기존 수도권 광역철도 운임체계와 동일하게 하였기 때문이다.