거버넌스의 개념적 정의, 구성 요소 및 다양한 분야(해양, 항만, 물류)에서의 적용과 참여 주체의 역할에 관한 고찰 doc_id PCY_201703270508272131_3

앞서의 구분들과 달리 정용덕 외(2003)는 구조로서의 거버넌스, 방향잡기 및 조정과정으로서의 거버넌스, 분석 틀로서의 거버넌스로 나누었다. 특히 구조로서의 거버넌스를 계층제로서의 거버넌스, 시장으로서의 거버넌스, 연결망으로서의 거버넌스, 공동체로서의 거버넌스로 구분하였다. 계층제로서의 거버넌스 관점은 수직적으로 통합된 국가구조를 통하여 운영되는 거버넌스를 가정한 것이다. 여기서는 국가가 공익의 집합체인 동시에 법 규제를 통하여 사회에 영향력을 행사한다고 보기 때문에 국가와 제도적인 맥락에서는 중요한 역할을 하지만 지방화와 시장의 역할이 강조되는 현대사회에서는 한계를 가진다고 하겠다. 시장으로서의 거버넌스 관점은 거대 정부의 소멸로 작은 정부와 시장주의적 관점에서 바라보는 것으로, 자원을 가장 효율적이고 공정하게 배분하는 주체는 정부가 아니라 시장이고, 시민이 시장에서 공공서비스의 배분을 직접 선택한다고 보는 관점이다. 연결망으로서의 거버넌스 중에서는 가장 일반적으로 인식되는 개념이 정책연결망으로서의 거버넌스이며, 정책연결망은 주어진 정책영역에서 광범위하고 다양한 참여자로 구성되어 공익과 사익 간의 조정을 용이하게 하여 공공정책의 집행과정에서 효율성을 증대시킨다고 평가된다. Cox(1986)는 거버넌스의 구성 요소로 이익, 제도, 이념을 들었다. 이익은 정책과정에서 자본이나 노동과 같은 이해관계자들에 의해 이루어지는 이익표출과 이익집적을 위한 집합적 행동요소를, 제도는 정책행위에 영향을 미치는 규범, 규칙, 절차적 요소를 의미하였다. 이념은 정책의 효과성과 정당성에 관련된 인과적 요소와 신념적 요소를 일컫는 것이었다. 그는 정책내용과 관련된 효과성의 차원에서는 이념의 인과적 요소가 중요하게 작용하고, 신념적 요소는 정책목표와 관련된 것으로 정책이 어떤 가치를 추구하는가와 관련된다고 보았다. 결국 거버넌스에서 가장 중요한 것은 이러한 구성 요소들의 상호작용이고, 상호작용은 소통과 조정을 통하여 이루어진다. 요약하자면, 거버넌스를 구성하는 주요요소로 정책네트워크에 참여하는 이해당사자(참여주체)가 우선되며, 상호의존과 상호협력으로 공동의 목표를 달성할 있는 조정 기술과 전략 등 그 수단과 역량 등이 중요하다. 여기에 파트너십이 종국에 거버넌스를 작동하게 하는 근본원리로 강조되는 요소라 하겠다. Miles(1999)는 해양 거버넌스를 ‘해양의 이용과 관련된 규범, 제도적 장치, 그리고 실제적인 정책들을 포괄하는 개념’으로 규정하여(우양호 강윤호, 2012의 p. 235를 재인용), 그 구성요소로 규범, 제도, 정책을 중시하였다. 규범은 당위성과 관련된 일종의 강요된 행동양식으로 공유재의 자율적 관리가 이에 해당되며, 제도적 장치는 해양에 관련된 법률들과 이를 비롯한 행정행위로 정의하였다. 그리고 이를 통해 해양 거버넌스의 참여자는 정부, 민간, 해군, 해양관련 기업, 학교, 연구기관 정도로 구분하였으며, 당연히 그 대상은 해양임을 밝혔다. 해양관련 사회적 문제 혹은 갈등이 무수히 존재하기 까닭에 참여자들 간 갈등과 충돌은 물론 협력과 통합도 가능하고 선순환 혹은 악순환의 행정운영체계가 이루어질 수 있음을 지적하며, 그 가운데서 정부의 역할을 강조하였다. 연장선에서 최현묵(2013: 47-48)은 해양 거버넌스를 ‘해양에 관련된 사회적 문제의 예방 또는 해결을 위한 다양한 이해당사자들 간 협력과 그 가운데서 정부의 역할변화를 통한 정책 및 제도적 장치 등을 포괄하는 개념’으로 정의하였다. 그리고 정책참여자들의 수가 매우 많을 뿐 아니라 다양한 이해가 존재한다는 점에서 정부주도의 움직임을 강조하고 있다. 여기서 말하는 참여주체에는 정부를 비롯하여 지방자치단체, 항만이용자(선사, 운영사, 화주, 포워더 등), 항만 관련 단체(협회, 유관기관), 정부가 출자하거나 출연한 공사, 공단 등을 포함하였다. 이종필(2009)은 정부의 효율적 항만 개발 및 관리 방향과 정책 방안을 도출하기 위한 수단으로서 국가중심 거버넌스 관점을 활용하여 국가의 역할을 강조하였다. 항만은 전통적으로 국가 소유이며 공익을 위한 사회기반시설이라는 인식이 강하기 때문에 국가가 일정 부분 항만개발관리에 관한 통제권을 행사할 수 있으며, 이러한 통제권이 행사될 수 있을 때에 효율적인 항만개발관리가 가능하다고 보는 관점에서 기인하는 것이다. 그러나 우리나라 항만개발관리운영체제도 점차적으로 공공과 민간 분야가 공존하는 형태로 이행하는 상황의 변화를 감안하면 완화된 국가중심모형의 거버넌스 관점 적용으로 변화하여 강조될 필요가 있다고 하였다. 거버넌스적 관점은 공공문제의 해결에 있어 정부는 물론 민간, 기타 관련 이익단체, 전문가집단 나아가 일반시민의 참여를 촉진하고 민주주의를 발전시키는 데에 기여할 수 있다. 또한 정부의 일방적 또는 주도적 국가관리가 한계에 봉착하고 공공목표 추구를 위한 협동체제 구축의 필요성이 매우 커진 시대적 조건에 부응하는 접근방법임을 앞서 확인하였다. 그러나 성숙도가 낮은 거버넌스는 약점을 가진다. 예를 들어 다수가 주장해온 기업가적 및 시장지향적 정부의 구축은 시민사회와 시장의 발전이 선진국 수준에 미치지 못하는 상황에서는 적절하지 못한 것으로 이미 평가되었다. 이는 거버넌스적 관점이 어느 분야에나 적용할 수 있는 일반적인 개념, 일반적 모형으로 존재한다고 볼 수 없다는 의미다. 구체적인 특성이나 상황에 적합한 거버넌스 모형이 필요한 것이다. 미국 등 선진국에서는 공공정책 수립 및 집행 과정에서 이해당사자 뿐만 아니라 일반시민들의 참여를 보장하고 장려하는 public involvement 제도가 갖추어져 있다. 일반적으로 public involvement는 대중의 참여(public participation)로 이해되는데, 정책 결정에 있어 일반대중을 포함하여 이해당사자의 수요와 선호를 고려하고 과연 이들에게 이익이 되는 것인지(공익을 달성하는 것인지)를 확인할 수 있는 절차로 여겨져서 매우 중시된다. 특히 이러한 대중의 참여는 정책 수립 및 실행을 위한 계획의 초기단계에서 더욱 강조되며, 이후 정책결정의 절차상에서 지속적으로 이루어지도록 제도화하고 있다. Public involvement를 통해 정책결정에 다양한 관점과 가치를 담아냄으로써 정책의 성공을 담보할 수 있기 때문이다. 물류정책기본법은 국토교통부장관을 위원장으로 하는 ‘국가물류정책위원회’를 두어 국가물류정책에 관한 대부분의 주요 사항을 심의하도록 정하고 있다. 국가물류체계의 효율화, 물류시설 개발계획 수립, 물류산업 육성 및 발전, 물류보안, 국제물류 촉진 및 지원 등 국가물류체계와 물류산업에 관한 국가물류정책에 대한 대부분의 사항을 심의하게 되어 있다. 국가물류정책위원회의 조직 구성과 운영은 정책거버넌스의 전형적인 특징을 나타내고 있다. 국가물류정책위원회의 위원장은 국토교통부장관이 되고, 이 밖에 관계부처의 공무원, 물류부문 전문가 등을 중심으로 22인 이내의 위원을 포함하여 위원회를 구성함으로써 주무부처-연관부처-민간으로 연결되어 협력하는 구조다. 위원의 구성을 상세히 살펴보면, 기획재정부, 교육부, 미래창조과학부, 외교부, 농림축산식품부, 산업통상자원부, 고용노동부, 국토교통부, 해양수산부의 9개 중앙부처와 국가정보원, 관세청, 중소기업청의 3개 중앙정부기관의 고위공무원단에 속하는 공무원(부처별 1인)으로 전체 12인의 위원을 위촉하게 된다. 이들은 각 기관의 장의 지명에 의해 위촉된다.