국제적 재정통계지침(GFSM)에 근거한 우리나라 재정수지 개념의 변천 과정과 통합재정수지 및 관리재정수지의 정의 및 특징 doc_id PCY_201703280454236661_1

우리나라는 1970년대 중반에 들어 재정수지 개념이 정립되기 시작했다. 1974년 당시 재무부는 IMF의 협조 하에 재정통계지침(GFSM, A Manual on Government Finance Statistics)을 기초로 재정통계 개편작업을 착수하였다. 1979년부터는 GFSM 지침에 근거한 ‘통합재정통계(Consolidated Public Finance)’ 개념이 적용된다. 이는 일반회계, 특별회계 외의 공공기금이라 불리는 기금의 일부를 통합한 개념으로, 1995년 이후부터 ‘통합재정수지’로 변경되었다. 통합재정수지는 경상 및 자본항목, 무상원조, 융자･출자의 합계로 구성된 지표이다. 2004년까지는 예산편성단계에서 재정수지 준거지표로 활용되던 ‘일반회계 적자국채’가 활용되었다. 이 당시에도 ‘통합재정수지’를 평가하였지만, 참고자료에 불과하였고, 일반회계 적자국채가 ‘0’이면 균형수지가 이루어졌다고 판단하였다. 2004년 이후, 핵심적인 재정준거지표로는 예산편성 과정에서 금융성 기금을 제외하고 기금 전체로 평가되던 ‘통합재정수지’와 ‘관리대상재정수지’가 활용된다. IMF의 재정통계지침(GFSM, Government Finance Statistics Manual)은 국제적으로 널리 활용되는 지침(기준)이다. ’86 GFS 지침에서는 현금지출･수입 거래를 경제적 성격에 따라 구분한 후, ‘보전차입+현금보유’의 위에 재정수지의 분류 기준선을 긋고 있다. 경상항목, 자본항목, 무상원조, 융자･출자를 ‘선의 위쪽 거래(above-the-line transaction)’으로 분류하고, 이들 거래의 수지를 종합수지(overall balance)라 명명했다. 우리나라는 1980년대 이래로 ‘통합재정수지’ 개념을 활용하고 있는데, 이는 ‘종합수지’의 개념을 반영하고 있는 것이다(옥동석, 2011: 6). 경상적 거래는 정부부문의 경상적인 활동에서 비롯되는 거래를 의미하고, 자본항목은 정부부문의 비금융자산 취득이나 처분거래를 의미하며, 현금보유로 대별되는 국고시재금의 증감은 경상적 거래와 자본적 거래의 합으로 계산된다. 통합재정수지는 일반회계, 특별회계, 기금을 모두 포괄한 수지로서 회계-기금간 내부거래 및 차입, 채무상환 등 보전거래를 제외한 재정수입에서 재정지출을 차감한 수치이다. 다시 말해 통합재정수지는 세입(경상수입+자본수입)에서 세출 및 상환공제융자를 제외한 수치이다. 또한 관리재정수지는 재정건전성 여부를 판단하기 위해 통합재정수지에서 사회보장성기금 흑자와 공적자금상환소요를 제외한 수치이다. 중앙정부의 ‘관리재정수지’는 대부분 회계연도에서 적자상태를 나타나는 반면 통합재정수지 개념을 적용할 경우 흑자상태를 나타내고 있다. ‘순융자/순차입’ 지표를 활용하여 재정수지를 산출해 보면 기존의 ‘종합재정수지’ 지표를 활용하여 재정수지를 산출했을 경우에 비해 건전한 재정운영을 하였다는 평가를 내릴 수 있다. 이와 더불어 정부에서는 재정지출을 더 늘릴 수 있는 여지가 있지 않을까? 하는 논의가 가능하다. 다만 본고에서는 논외로 한다. 2004년 이후, 핵심적인 재정준거지표로는 예산편성 과정에서 금융성 기금을 제외하고 기금 전체로 평가되던 ‘통합재정수지’와 ‘관리대상재정수지’가 활용된다. ‘관리대상재정수지’는 ‘통합재정수지’에서 ‘사회보장성기금 흑자’와 ‘공적자금 국채전환 소요액’을 제외하기 때문에 실제 정부가 얼마나 책임있게 재정을 운용하였는지 판단할 수 있는 지표라 여겼다. 그러나 2007년 이후, ‘공적자금 국채전환 소요액’은 더 이상 필요하지 않았기 때문에 ‘통합재정 수지’와 ‘관리대상재정수지’의 규모차이는 ‘사회보장성기금 흑자’에 한정되었다. 또한 2008년 이후, ‘통합재정수지’에서 ‘금융성 기금’과 ‘외국환 평형기금’이 제외되었기 때문에 ‘관리대상수지’에서도 제외되었다. 그 이후 GFS 2001에 규정하고 있는 발생주의 기준을 활용하여 재정수지지표를 산출하게 되었다. GFS 이외에 마스트리히트 조약에 따르면 정부적자(government deficit)는 일반정부 부문의 순융자/순차입을 기준으로 하고 있다. 우리나라는 ‘순운영수지’에 ‘상환공제융자(lending minus repayments)’를 포함하고 있는 반면 EU 등 대부분의 국가에서는 ‘상환공제융자’를 포함하지 않고 있다. EU 마스트리히트 조약, ESA, ALC OECD Economy Outlook 등 국제적으로 널리 활용되는 재정수지지표 들이 있는데, 그 개념적 정의는 다음과 같다. EU 마스트리히트 조약에 의하면 정부적자(Government deficit)는 일반정부의 ‘순융자/차입’으로 규정하고 있다. 이때 일반정부는 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금으로 구성되며, 시장성이 없는 비영리공공기관을 포함하고 있다. EU 마스트리히트 조약에서는 EU국가의 GDP 대비 재정적자 비율을 3% 이하로 권고하고 있다. ESA 2010기준에 의하면 재정수지 적자(흑자) (deficit(surplus))는 마스트리히트조약과 동일하게 순융자/순차입 지표를 활용한다. 한편, OECD Economy Outlook에 의하면 일반정부 재정수지(General government financial balances)지표는 ‘2014 GFS와 동일하게 순융자/순차입(Net lending/borrowing)’ 지표를 활용하고 있다. 다시 말해 (+)인 경우 흑자(budget surplus), (-)인 경우 적자(budget deficit)로 분류하고 있다. 설명한 바 있는 GFS(2014)에 규정된 순융자/순차입은 정부재정을 정확하게 모니텅할 수 있도록 고안되었다. 마스트리히조약과 SNA 2010에서 동일하게 적용하고 있는 순융자/순차입 지표는 정부의 재정성과를 정확히 파악할 수 있다는 점에서 유의미한 지표이다. EU 마스트리히트 조약에 의하면 정부적자는 일반정부(중앙정부, 지방정부, 사회보장기금)의 ‘순융자/차입(the net borrowing/net lending)’으로 규정하고 있고, GDP 대비 재정적자 비율을 3% 이하로 권고하고 있다. 또한 ESA(2010)의 재정수지 적자와 OECD Economy Outlook의 일반정부 재정수지 지표도 GFS 2014 및 마스트리히트 조약과 동일하게 순융자/순차입(Net lending/borrowing)을 적용하고 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라는 국제기구에 이 지표를 보고하지 않다가 2012년부터 보고하고 있다. 유량 F는 경제적 가치의 생성･변환･교환･이전･소멸 등을 의미하는데, 유량은 기관단위가 보유하는 자산, 부채, 순자산의 내용, 구성이나 가치 등의 변화를 수반한다. 유량은 재화의 구입에 대한 현금지급과 같이 단일의 사건일수 있고, 정부채(gov’t bond)의 연속적인 이자비용 발생과 같이 회계기간 동안 발생하는 일련의 사건들의 누적가치일수도 있다. 유량은 ‘거래(transactions)’와 ‘거래 외 경제유량(other economic flow)’으로 구분된다(GFSM, 2014: 41). ‘거래’란 기관단위 사이의 상호 합의에 의한 상호작용 또는 한 기관단위가 두 개의 단위로 운영되어 분석목적상 거래로 취급할 필요가 있는 개별단위 기관 내부의 활동을 의미한다. 거래는 여러 기준에 따라 분류될 수 있겠지만, 가장 중요한 기준은 거래를 ‘수익(revenue)’과 ‘비용(expense)’ 그리고 이들 외의 ‘기타 거래(other transactions)’ 등 세 유형으로 구분한다. 수익은 정부기관의 순자산을 증가시키는 거래를, 비용은 순자산을 감소시키는 거래를 각각 의미한다.