국제 기준(GFS)에 따른 정부운영표의 주요 재정수지 지표 분석과 우리나라 재정통계 체계의 현황 및 개선 필요성 doc_id PCY_201703280454236661_2

정부운영표(statement of operations)는 당해 기간 동안 발생한 수익, 비용, 비금융자산의 순투자, 금융자산 및 부채의 거래를 요약해서 보여준다. 재정수지 파악을 위해 주로 활용되는 지표는 순운영수지, 총운영수지, 순융자/순차입이다. 이 중에서 상대적으로 중요한 지표는 순융자/차입(Net lending/borrowing)이라 할 수 있다. ‘순운영수지’는 수익에서 비용을 차감하여 산출되고, 정부의 정책결정에 의해 발생하는 거래만 포함한다. 이 재정수지는 정부에 의해 통제되고, 정부정책에 의해 결정되는 거래의 결과로서 정부운영의 지속가능성을 판단하는 지표이기도 하다. 한편 ‘순융자/순차입’은 ‘순운영수지’(1-2)에서 ‘비금융자산의 순투자’(31)를 차감하여 산출되고, 국가간 비교를 위한 대표적 재정수지지표로 활용되고 있다. 또한 ‘순융자/순차입’은 금융자산의 순투자(31)에서 부채의 순부담(32)을 차감하여 산정한 금액과 동일하다. 국제적 기준으로 널리 활용되는 IMF의 재정통계(GFS)지침은 3차례(GFS 1986, GFS 2001, GFS 2014)에 걸쳐 개정되었다. 최근들어 우리나라는 GFS 2001에 근거하여 일반정부의 재정수지를 산출하여 IMF에 보고는 하고 있지만, 여전히 GFS 1986에 근거하여 재정수지를 산출하고 그 수지지표가 재정운용의 근간이 되고 있다. 따라서 국제적 기준에도 부합하고, 지속가능한 정부재정 운용차원의 재정지표에 관한 논의가 필요한 시기라 할 수 있다. 우리나라는 전통적으로 GFS 1986에 근거하여 ‘통합재정수지’와 ‘관리재정수지’ 지표를 적용해 왔다. 2012년부터 기존과는 달리 GFS 2001기준에 근거하여 ‘순융자/순차입’에 관한 재정수지를 산출하여 IMF에 보고하고 있지만, 반대로 ‘현금흑자/적자’는 보고조차 하지 않고 있다. 정부는 재정통계 개편에 따라 2012년 이후 GFS 2001에 따라 일반정부 개정수지를 산출해서 IMF에 제출하고 있다. 특이한 점은 현금주의 기준에서 발생주의 기준으로 전환됨에 따라 포괄범위에서 제외되었던 금융성 기금, 외평기금, 비영리공공기관이 포함되었다. 발생주의 기준의 적용은 포괄범위 조정을 통해 GFS 2001 기준에 부합하는 통계자료 작성할 수 있다는 장점이 있지만, 2011년 이후 자료 작성에 따른 시계열 정보(time-series data)가 미흡하다는 단점이 있다. 2012년 일반정부 재정수지에 관한 내용이다. 순운영수지는 GDP대비 4.8%이고 순융자/순차입은 GDP대비 1.3%를 차지한다. 중앙정부는 비금융자산의 순취득 규모가 13.2조원임에 비해, 지방정부는 비금융자산의 순취득 규모가 31.2조원으로 순운영수지 규모를 추월하고 있으며, 0.7조원 순차입이 발생하고 있다. 한마다로 중앙정부는 순융자(+) 상태이고, 지방정부는 순차입(-) 상태에 있다고 할 수 있다. 하지만 GFS 2001에서는 ‘총수입 및 출연’에서 자본항목의 거래를 구분하는데, ‘고정자본자산, 재고자산, 토지 및 무형자산의 매각’에 의한 수익을 제외한 나머지를 운영수익(operating revenue)으로 파악한다. 마찬가지로 총지출 중에서 자본항목의 거래인 ‘고정자본자산의 취득, 재고자산, 토지 및 무형자산의 구입’에 의한 지출을 제외한 나머지 지출을 운영비용(operating expense)으로 파악하고 있다. 정부운영표는 운영수익과 운영비용이 반영되는데, 운영수익과 운영비용의 차액으로 ‘순운영수지 (Net Operating Balance)’가 산출된다. 또한 ‘순운영수지’에서 비금융자산의 순투자18)를 공제하면 ‘순융자/순차입(Net Lending/Borrowing)’이 산출된다. 순운영수지는 자산취득에 사용된 지출을 비용으로 감안하지 않지만, ‘순융자/순차입’은 비금융자산의 순투자에 사용된 지출을 반영하여 계산한 재정수지이다. 이는 정부가 각종 자본자산을 구입하고 경상적인 운영을 위해 필요한 차입금 또는 잉여금을 반영한 것이다. GFS 2014에서는 발생주의 회계기준에 근거하여 유량(flow)과 저량(stock)의 완전한 통합을 전제하고 있다. 다시 말해 특정 시점에서 정부가 보유한 자산(assets)과 부채(liabilities), 총자산에서 총부채를 제외한 순자산(net worth)의 규모를 의미한다. 다만 유동성 제약에 관한 평가는 현금기준(cash-flow)을 활용할 것을 권고하고 있다. 이렇듯 완전히 통합한 시스템으로서의 기능구현을 위해서는 약간의 시간이 소요될 것으로 판단된다. 왜냐하면 각 국가마다 국제기준의 필요성과 환경(상황)이 다르기 때문이다. 하지만 모든 국가가 발생주의 기준을 반영하기 위한 회계시스템 등의 수정이 불가피할 것으로 판단된다. 유량과 저량은 다음과 같은 관계를 가지는데, 여기서 S0와 S1은 각각 회계연도 기초(opening)와 기말(closing)의 저량을 의미하고, F는 기간 내 특정 저량에 영향을 주는 모든 유량의 순계를 의미한다. 일반적으로 특정시점에서 기관단위(Institutional unit)가 보유한 저량가치는 기관단위가 특정한 유형의 자산과 부채를 처음 취득한 이후 저량 가치에 영향을 미치는 유량을 모두 누적한 값과 같다(GFSM, 2014: 41). GFS 및 마스트리히조약 등에 규정된 순융자/순차입 지표의 활용에 관한 성과와 관련된 연구는 찾아볼 수가 없다. 이는 국제적으로 비교 가능한 재정지표로 일종의 권고안으로, 국가별로 이해관계 등과 관련하여 자의적인 판단을 줄일 수 있다. 추후 대부분의 국가가 이 지표를 적용할 필요가 있을 것이다. 국내의 기존 연구 또한 찾아볼 수가 없다. 이는 정부재정통계 관련자(일부 부처와 담당자)만의 업무로 여길 뿐 연구의 대상이 되지 못하기 때문이기도 하다. 우리나라는 발생주의 기준의 GFS 2001이 도입되었음에도 불구하고 여전히 현금주의 기준인 GFS 1986을 활용하고 있다. 이는 외국과 달리 기형적인 사회보장기금이 존재하기 때문이다. 어찌 보면 국가가 특수한 환경을 고려하면서도 자의적인 기준을 적용하고 있다고 볼 여지 또한 있다. 정부에서 발표하는 ‘통합재정수지’는 GFS 1986 기준에 근거하여 산출된다. 이 재정수지는 금융성 기금 및 외평 기금이 제외되며, 상환공제융자(Lending minus Repayments)가 지출에 포함되어 산출된다는 점에서 다소 한계가 있다. 따라서 이 재정수지 지표는 국제적 비교가능성이 다소 제한된다. 설명하고 있는 바와 같이, 2011년 기준 일반정부의 통합재정수지는 수입(363조원) 에서 지출 및 상환공제융자(343조원)를 제하면 수지차는 20조원에 해당한다. 이는 GDP대비 1.6%에 해당한다. GFS 2001과 달리 적용되는 상환공제융자규모를 살펴보면, 2005년 7조원, 2006년 8조원, 2007년 10조원, 2008년 7조원, 2009년 18조원, 2010년 5조원, 2011년 5조원인데, 그만큼 재정운영의 제한이 줄어들었다고 할 수 있다. 이는 GDP 대비 평균 0.9% 정도 재정수지가 개선되었다는 설명도 가능하다.