공공부문의 비효율성 개선과 서비스 질 향상을 위한 대안으로서 신공공관리론의 등장과 민간위탁의 개념 및 효과에 관한 논의 doc_id PCY_201703280504333851_1

한 나라 정부의 경쟁력은 법에 의해 정부조직으로 규정된 행정기관뿐만 아니라 정부의 업무를 위임받아 담당하는 준정부조직에 의해서도 영향을 받는다. 우리나라는 준정부조직이 비대하여 소위 “그림자정부(shadow government)”(Axelrod, 1992)라고 할 정도이며, 이 중 공기업이 가장 큰 비중을 차지한다(조석준･임도빈, 2010). 특히 공기업은 경제성장과정에서 큰 역할을 한, 한국의 독특한 모델이기도 하다. 그러나 비판의 목소리도 크다. 공기업의 방만하고 부실한 경영으로 막대한 부채와 손실이 발생하는 등 여러 부작용이 뒤따랐기 때문이다. 공공부분의 비효율성에 대한 문제제기는 오랫동안 주된 관심의 대상이 되어 여러 대안들이 제시되어 왔다. 1967년 프랑스에서는 정부와 공기업 간에 맺어지는 경영계약제도의 성과를 관리하기 위해 평가 제도를 운영한 바 있으며(장지인 외, 2013), 우리나라에서도 공공기관의 효율성을 제고하기 위해 1984년 경영평가가 도입되었다. 정부의 비효율성에 대한 비판은 정부를 재창조(reinventing government)시키고(Osborne & Gaebler, 1992), 어떻게 하면 효율성을 제고시킬 것인가에 대한 논의로 이어졌다. 관료제의 문제점을 극복하는 대안으로 경영의 관리기법을 행정부분에 도입하자는 신공공관리론(New Public Management)이 등장하였다. 신공공관리론은 정부의 규모를 축소하고 가급적 정부의 시장 개입을 지양하는 신자유주의를 이론적 기반으로 하며(임도빈, 2010), 공공부분에 시장논리를 도입하고 행정서비스의 경쟁을 강조하는 것이다(Ostrom, 1989). 시장논리의 도입의 핵심은 정부가 제공하는 서비스도 경쟁의 원리를 적용해서 효율성을 확보한다는 것이다. 여기에서 행정서비스의 시장화 현상이 나타나는데 이를 내부적 시장화와 외부적 시장화로 구분할 수 있다. 내부적 차원에서의 시장화는 인센티브의 제공, 개방형임용제 도입 등을 통해서 구성원 간 경쟁을 유발하는 것(임도빈, 2014)이다. 반면에 외부적 시장화는 “공공서비스의 구매자, 규제자, 공급자의 역할을 분리하고 공공서비스 생산에 시장의 경쟁원리를 적용”(Clark, 1996)하는 것이다. 이 외부시장화로서 한 형태가 민간위탁이다. 정부는 민간과 계약을 체결하여 비용을 지불하고, 공공서비스를 시민에게 대신 제공(Ferris & Graddy, 1986; Kelman, 2002)하도록 한다. 정부는 비용만을 지불하는 것이다. 이 과정에서 계약체결 대상자가 정책집행에 필요한 권한의 일부를 부여받는 것이다. 통상적으로 민간위탁은 외주, 정부구매, 위임, 위탁 등 여러 유사개념과 혼용되는 측면이 있다. 외주(outsourcing)는 “공공조직이나 민간조직에 관계없이 조직의 외부에서 재화나 서비스를 조달하는 것을 의미하며 공공영역과 사적영역을 모두 아우르기 때문에 가장 넓은 개념”(박중훈, 2000)이다. 하지만 외주는 “주로 조직 스스로가 필요한 부분을 계약하여 제3자에게 재화와 서비스가 전달되는 민간위탁과는 조금 차이”(이근주, 2010)가 있다. 이 글에서 민간위탁은 “정책수단의 한 형태로서 정부가 민간 또는 비영리조직과 계약을 체결하여 제3자인 국민들에게 공공재 및 서비스를 생산 및 공급하는 것”(Salamon, 2002)을 사용하기로 한다. 그러나 이후 논의에서는 공공기관 자체의 경영효율성을 높이는 것의 한계를 인식, 공공부분의 역할을 민간에 맡기자는 아이디어가 제기되기 시작하였다. 이러한 제안은 공기업이 민간부분에 비해 비효율적이라는 전제에 기반하고 있다. 공공부분의 비효율성, 도덕적 해이, 형식주의 등의 문제를 해결하기 위해 경쟁원리의 도입과 효율 중심의 기업가적 관리방식을 제시(임도빈, 2003)한 것이다. 시장경쟁과 경영학의 운영기법을 적용하여 정부를 개혁하자는 신공공관리론(New Public Management)의 핵심적 주장이기도 하다. 공공부분의 기능을 민간에 맡기는 방식에는 민영화, 민간위탁이 대표적이다. POSCO, KT와 같이 대규모 기업의 민영화사례도 있겠지만, 우리나라의 공기업 사례들을 살펴보면 민간위탁 방식이 폭넓게 활용되어 왔으며 크게 두 가지 계기에 의해 중앙정부가 주도하여 추진하는 형태를 나타냈다. 첫째는 1997년 외환위기 이후 공공부분 구조조정을 위한 하나의 수단으로서 민간위탁이 이루어졌고, 둘째는 2008년 이명박 정부가 들어선 이후 6차에 걸쳐 적극 추진한 ｢공공기관 선진화 계획｣이다. 첫째, 비효율성의 개선이다. 민간위탁을 실시하는 가장 큰 이유 중의 하나가 경제적 효율성일 것이다. 공공부분에서 정부가 담당하는 서비스의 범위와 규모는 증가할 수 있다. 이 과정에서 재정적인 부담, 서비스의 독점적 지위 등의 이유로 비효율성이 발생할 수 있는 것이다. 이 논의의 이론적 기반이 관료실패이론과 공공선택론(Savas, 1987)이며, 민간에 비해서 공공이 서비스를 제공할 때 더 비효율적이 되기 쉽다는 논리이다(김재훈, 2005). 이러한 경우에 행정혁신의 대안으로 제시되는 것이 민간위탁이다. 민간부분이 보다 효율성이 높은 서비스를 제공할 수 있다는 주장의 근거는 민간부분이 공공부분에 비해서 경쟁 환경에 노출되면서 이윤추구의 유인이 형성되기 때문이다. 이 과정에서 고용, 보상, 해고 등의 인적자원관리가 보다 유연하므로 변화하는 환경에 빨리 대처할 수 있고, 혁신을 통한 서비스 질의 향상을 도모할 수 있다는 것이다(배용수, 1998; 정윤길; 2000, 이기종･유희숙, 2002). 그 동안의 연구에서 민간위탁의 효과는 논쟁의 여지가 있으며, 이데올로기에 따라 찬반이 나뉘는 경향(Hirsch, 1995)도 나타나고 있다. 민간위탁에 긍정적인 평가를 한 연구자들의 논리는 정부가 서비스를 제공하는 경우에 비해서 전문성을 가진 민간부분의 경우가 효율성과 서비스 질의 개선에 보다 효과적(Tiebout, 1956; Niskanen, 1971; Hood, 1991; Domberger & Rimmer, 1994; Domberger & Jensen, 1997; Bel, Hebdon & Warner, 2007, 2008)이라고 주장한다. 반면 부정적인 입장은 계약과 집행 과정에서 단계가 증가하면서 부패의 소지가 있으며, 정부가 책임질 서비스를 민간에서 수행할 경우 공공성과 책임성의 문제가 나타날 수 있다고 보았다. 비용이 절감되더라도 전체적인 사회적 비용 차원에서는 부정적인 요소가 많다는 것이다(DeHoog, 1984; Starr, 1987; Hefetz and Warmer, 2004; Fernandez, 2005; Bundney et al, 2005). 또 하나의 이유는 공공부분에서 나타날 수 있는 서비스의 중복 현상이다. OECD(1997)의 연구에서도 서비스 체계의 단일화를 통한 조직진단과 효율화를 추구해야 한다고 보고 있다. 공공부분에서 전문성을 요구하는 상설조직으로서 테스크포스 등을 활용하고 있지만, 민간부분을 활용할 경우 이러한 조직을 추가로 형성하지 않아도 된다는 이점이 있다. 즉, 이러한 전제가 형성된다면 공공부분에서 서비스를 제공하는 것보다 효율적인 측면이 존재하는 것이다. 둘째, 서비스의 질과 전문성의 향상이다. 공공서비스가 하나의 기관에서 제공되지 않고, 여러 기관의 경쟁의 결과로 제공되는 것이라면 경쟁의 원리에 따라서 낮은 가격과 높은 서비스의 질이 확보될 수 있을 것이다. 물론 경쟁조직이 해당 서비스를 제공할 수 있는 능력과 전문성을 확보했다는 전제(최흥석, 2002; Domberger & Jensen, 1997)가 필요할 것이다. 공공부분은 민간부분이 특정 서비스에 특화되어 있는 것에 비해서 매우 폭넓은 서비스를 단일기관에서 제공하고 있으므로, 민간부분에 비해서 전문적 기술, 장비, 정보 등이 뒤떨어질 가능성(Johnson & Walzer, 2000)이 존재한다.