공공기관 민간위탁의 목적과 정치적 유인, 그리고 서비스 질, 공공성, 거래비용 측면에서 발생하는 한계와 문제점 doc_id PCY_201703280504333851_2

민간위탁의 또 다른 목표는 고객의 입장에서 서비스의 질이 공공기관 직영보다 높아진다는 것이다. 소방업무의 경우, 화재가 발생하기 전에는 서비스가 향상되었는지 알기 어렵다. 예방상태, 경비상태 등 주관적인 평가가 가능할 뿐이다. 여기서는 인력의 질이라는 측면에서 보기로 한다. K 공사 내부문건에 따라서 민간위탁 이후의 상황을 조직관리, 직원의 책임성과 사기, 업무처리의 전문성으로 구분하여 설명할 수 있다. 첫째, 조직관리 측면이다. 조직관리의 논의에서 중요하게 언급되는 부분조직운영의 생명은 소속 직원의 소속감과 주인의식이라 할 수 있다(Allen & Meyer, 1990; Yang & Pandy, 2009). 민간위탁의 성공조건으로 민간위탁 업체 및 직원과 본사 직원간의 결속정도와 신뢰도이다. 그런데 K 공사의 고위직 A 씨의 판단은 긍정적이지 않다. 알리오 등을 통해 정보공개를 하더라도 이를 회피할 수 있다. 민간위탁을 통해 관심 공공기관의 조직이나 인력이 눈에 보이지 않게 증가하지 않아도 여전히 공공서비스의 생산과 공급이 가능해진다. 반면 정부조직이나 공공기관은 활동에 필요한 조직이나 인력이 증가하는 경우 정부규모 확대를 견제하는 입장에서 정치적 반대와 저항을 할 가능성 높다. 민간위탁은 새로운 조직의 설립이나 인력의 증가 없이도 정부가 새로운 사업을 추진할 수 있다는 점에서 유용한 정책수단으로 꼽힌다. 특히 기업의 업무를 핵심업무와 비핵심업무, 민간위탁 가능업무와 불가능업무를 엄밀히 구분할 필요가 있다. 물론 각 공기업은 조직을 지키기 위해서 인력감축을 최대한 피하는 전략을 취할 수 있지만 각 공기업의 핵심업무는 구분이 가능할 것이다. 근본적으로 민간위탁을 통해서 관리를 할 수 없는 영역이 있다. 각 공공기관의 핵심업무는 기관의 존립 이유와 관련되는 것으로 민간위탁 업체를 통해서 전문성과 공공성을 확보하기 어렵다. 또한 책임성과 공공성의 측면도 문제가 될 수 있다. 민간위탁은 신공공관리론에 기반한 것으로 공공성과 책임성을 확보하기 어려운 측면(Brewer, 2007)이 있는 것이다. 이는 민간위탁 직원들에 대한 낮은 보수, 신분불안과 연결되어 민간위탁이 전제하는 효율성과 서비스의 질을 확보하는 데 장애요인이 되고 있다. 민간위탁 직원들로부터 K 공사의 핵심 안전 업무인 소방분야의 책임성을 확보할 수 있을까? 공공 서비스의 민간위탁을 논의할 때에는 서비스를 전달하는 과정에서 비용 효율성뿐만 아니라, 공공성도 함께 고려해야 한다(Bel & Warner, 2007). 이 공공성의 확보를 위해 필요한 것이 직원들의 책임성이다. 하지만 민간위탁의 방식으로 운영될 경우 공공성과 책임성을 확보하기는 어려우며, 조직의 목표를 수행하려는 열의 또한 낮아지는 문제점(Brewer, 2007)이 있다. 민간위탁 과정에서 발생하는 협상비용과 정보수집비용, 민간위탁 이후에 발생하는 모니터링과 관리비용 등의 거래비용(Hefetz & Warner, 2007; Walls et al, 2008)이 추가로 발생하기 때문이다. 이러한 거래비용이 발생하는 근본적인 원인은 불확실성에 기인(Williamson, 1985)하는 것으로, 민간위탁 업체가 원하는 수준의 서비스 질과 효율성을 유지하는가를 필연적으로 확인해야 문제와 연관된다. 공공부분의 인력을 감축하고 이들이 담당했던 서비스를 민간으로 이양하여 인건비를 낮추는 효과는 분명히 나타날 수 있다. 하지만 민간위탁 업체에 대한 관리 및 감독 비용과 어떤 회사가 보다 높은 전문성과 책임성을 가지고 있는가의 여부를 평가하는 것은 쉽지 않은 일이다. 이러한 관리감독의 어려움은 공기업에게 상급주무부처에 보고용을 위한 비용절감에 초점을 두고 관리감독은 형식적으로 집행될 유인이 충분(정순관･조선일. 2001)하며, 이는 결과적으로 비효율적 운영이라고 할 수 있다. 서비스의 특성에 따라서 이러한 불확실성이 큰 경우는 추가적인 거래비용이 많이 발생하기 때문에 민간위탁이 성공을 담보할 수 없는 것이다(Savas, 1987; Stein, 1990; Sclar, 2000). 정치인의 가장 큰 유인은 선거 당선, 재선(Frant, 1996)이다. 이를 위해서 조직의 성과와 효율성을 증가시키려(Moynihan & Pandey, 2005; Meier, 1993)하는 것이다. 따라서 정치인은 공공기관에 부정적인 영향(Dahlstrom & Lapuente, 2010)을 미치게 되는 것이다. 이는 각 조직이 처한 상황에 맞는 정책처방을 하지 못하고 결국, 정치적 계산을 통해서 보여주기식의 단기적 성과에 집중(정지수･한승희, 2014)하는 문제를 나타내는 것이다. 또한 시민들은 자신과 자신의 지역에 이익을 주는 정책을 선호(임도빈, 2004: 93)해서 가시적인 정책을 선호할 유인이 있다. 이러한 상황에서 공공기관 개혁을 통한 성과향상 정책이 나타나며 가장 대표적인 정책이 인건비 절약을 위한 민간위탁이 될 수 있는 것이다. 민간위탁이 상술한 전제조건을 만족한다면 가정에 따라서 보다 효율적이고 효과적인 서비스 전달이 가능할 것이다. 하지만 이러한 민간위탁의 목표를 저해하는 요인이 존재한다. 첫째는 공기업에 대한 정치적 영향이다. Brudney et al(2005)는 정부의 재정압박과 비용절감이 민간위탁의 목적이지만, 이 목적보다는 민간위탁의 정치적 효과가 크다고 본다. 즉, 행정개혁의 일환으로 시민들에게 긍정적인 어필을 할 수 있다(Ya Ni & Bretschneider, 2007; Bel, Hebdon & Warner, 2007)는 것이다. 이러한 정치적 유인은 민간부분이 효율적이라는 믿음과 정부가 민간위탁 등의 정책수단을 사용하여 보다 효율적인 정부운영을 하고 있음을 과시(Ya Ni & Bretschneider, 2007)한다는 것이다. Ya Ni & Bretschneider(2007)는 정치적 양향을 공공조직론에 이론적 기반을 두었다. 공공기관에 민간위탁 방식이 폭넓게 집행된 것은 ｢공공기관 선진화 계획｣이 본격화된 2008년 12월부터이다. 정부는 ‘작은 정부, 큰 시장’, ‘국민편익 증대’, ‘사회적 비용 최소화’, ‘기관별 특성에 맞는 방안을 수립하여 투명하게 추진’한다는 원칙하에 각 공기업을 민영화, 통･폐합, 기능조정, 경영효율화로 나누어 추진하기로 하였다. 이로부터 약 6년이 지난 지금, 이상의 개혁 조치가 어떤 효과를 거두었는지 실증적으로 고찰해야할 시점이다. 그러나 정부가 선언한 개혁에 대해 많은 공기업이 따르고 있는 한국의 민간위탁이 과연 어떻게 진행되었으며, 의도한 목표를 달성했는가에 대한 연구는 매우 부족한 실정이다. 사회복지시설 등 서비스 전달 조직에 관한 연구는 일부 존재하지만(김인, 2013; 정윤길 2000; 최병대, 2002; 최도성･이경묵, 2003), 상대적으로 민간기업의 특성을 가진 공기업의 민간위탁에 대해서는 찾아보기 어렵다. 가장 큰 이유는 정보접근의 제약이다. 공기업의 생존전략 상 불리한 자료는 공개하지 않기 때문이다. 상대적으로 국내문헌에 비해 해외문헌에서는 민간위탁에 관한 연구가 많지만, 한국의 상황과 일치하지 않는 부분이 많으므로 그대로 적용하여 분석할 수는 없다.