정치적 목적과 형식적 목표 달성에 치중한 공기업 민간위탁의 문제점과 민간위탁 업체의 자율성 및 고용 불안 문제 doc_id PCY_201703280504333851_3

K 공사의 민간위탁은 기획재정부의 개혁방침을 공사가 수용하는 방법으로 이루어 졌다. 즉 하향식 개혁의 일환으로 인하여 공사는 외형적인 목표치를 달성하는 수단으로 이용되었다. 특히 인력감축과 민간위탁을 동시에 추진함으로써 K 공사 입장에서는 경영평가 점수를 높게 받기 위한 수단으로 활용한 것이다. 이러한 정치적 이유에 의해서 이루어진 민간위탁은 신공공관리론에서 주장하는 진정한 의미의 민간위탁이 이루어질 수 없었다. 따라서 K 공사 사례를 민간위탁의 효과를 분석하는 데 사용하기조차 부적합하다고 하겠다. 또한 소방 분야와 같이 시장에서의 경쟁 여건이 이루어지지 않은 부분을 민간위탁 대상으로 택한 것은 문제가 있다. 결과적으로 조직 확장 및 전체적인 비효율성을 증가시킨 맨 결과를 가져 왔다고도 할 수 있다. 그간 한국에서 이루어진 공기업 업무의 민간위탁의 다수는 정부가 지정한 목표에 따라 정치적으로 진행되었다. 특히 ｢공공기간 선진화 계획｣에 따른 민간위탁 및 민간위탁과 기능 재조정은 2년이라는 목표 기간 안에 인원과 비용을 줄인다는 획일적 목표 달성에만 초점이 있었다. 이러한 정치적 영향은 Fernandez et al(2006)와 Ya Ni & Bretschneider(2007)의 실증연구에서 나타난 것처럼 많은 나라에서 유사하게 나타나고 있다. 하지만 이러한 정치적 유인은 민간위탁의 전제를 충족하지 않은 상황에서 때로 강제될 수 있다. 즉, 공공부분을 혁신하고 있다는 것을 보여주기 위해서 민간위탁의 전제, 예를 들어 경쟁할 시장기업이 존재하지 않거나 충분히 있지 않은 경우에도 단기간에 강제를 하는 것이다. 민간위탁 대상 서비스의 특성과 시장상황을 충분히 고려하지 않고 단행되는 민간위탁은 그 전제조건을 만족하지 못하므로, 민간위탁의 목적을 충분히 달성하지 못한다. 둘째는 공기업의 민간위탁 업체에 대한 영향이다. 상술한 정치적 영향요인과 유사하게 공기업이 계약을 맺은 민간위탁 업체에 미치는 영향도 중요하다. 민간위탁을 통해 시장의 효율성과 서비스 질 향상을 도모하기 위해서는 공기업의 관리･감독하에서 민간위탁 업체의 자율성이 보장되어야 한다. 즉, 각 민간위탁 업체가 공기업으로부터 위임받은 서비스를 제공하는 과정에서 공기업의 지나친 개입은 서비스 제공과정에서 제약요인이 될 수 있는 것이다. 공기업의 민간위탁 업체에 대한 영향은 정치부분의 영향과 구분할 필요성이 있다. 민간위탁 회사가 민간위탁의 전제를 만족하기 위해서는 위탁을 준 본사로부터 독립성과 자율성을 확보해야 한다. 즉, 본사와 위탁사가 조직론적으로 유사할 경우는 기존의 직영 방식과 크게 달라질 유인이 없는 것이다. 이 상황에서는 민간위탁을 통한 서비스 혁신 효과가 반감되거나 나타나지 않을 수 있는 것이다. 민간위탁 업체가 경영의 자율성을 가지고 혁신노력을 할 때 보다 효율적인 기업운영이 가능해 지는 것이다(이상철, 2012: 282). 하지만 현실에서 민간위탁 업체가 공기업의 직/간접적인 영향을 받는 것은 계약과정에서 입찰에 참여한 경쟁기업의 수가 적고, 계약의 형태도 수의계약을 하거나 기존 업체와의 연장계약이 많기 때문이다(송광태, 2005). 이 과정에서 민간위탁 업체는 공기업(본사)으로부터 자율성을 확보하기 어렵다. 민간위탁의 계약유형은 “완전계약, 불완전계약, 관계계약”으로 구분되며(Sclar, 2000) 완전계약은 거래가 다시 일어나지 않는 상황을 가정하며, 불완전계약은 지속적 계약을 가정한다. Lioukas(1993)는 정부통제의 다양한 범주를 구분하여 공기업의 자율성을 측정하려는 시도를 하였다. 간략히 요약하면 공기업의 주요결정과정, 산출물 및 가격결정, 인사･재정 관리 및 통제 등에 영향을 미친다는 것이다(석조은･박정수, 2012). 이러한 관리･통제가 공기업과 민간위탁 업체 사이에서도 유사하게 나타난다. 물론 이 과정에서 민간위탁 업체가 공기업이 원하는 서비스 방향을 이해하고, 지도받을 수 있지만 지나치게 결정과정에 개입된다면 민간위탁 업체의 공기업에 대한 의존도를 높이게 되어 민간위탁 업체가 스스로 서비스 개선노력을 하기 보다는 공기업을 만족시키는 데에 노력을 집중할 수도 있는 것이다. 이는 민간위탁 업체의 사업, 예산 관리에 있어서 공기업의 영향력이 행사되면서 가능한 것이다(Hafsi, 1985). 조직문화는 “조직의 가치관과 행동을 규정하는 기준이 되는 전통(Ouchi, 1981)”, “조직에 집합적으로 사용되는 언어, 신념 등(Pettigrew, 1979)”, “조직 구성원이 공유하는 가치관과 이념(Hofstede, 1984)” 등으로 정의할 수 있다. 이들 내용을 종합하면 한 조직의 구성원이 공유하는 가치, 신념, 전통에 따라 행동을 규정하는 것을 조직문화라고 할 수 있다. K 공사의 경우 퇴직 직원들이 설립한 ㈜**안전관리에서 7개 지사 중 5개를 관리하고 있으므로, 기존의 조직문화를 그대로 가지고 있다고 할 수 있다. 기존의 직영방식과 동일한 업무지시와 업무처리가 이뤄지고 있는 것이다. 즉, 자회사를 운영하는 것과 매우 유사한데 차이점은 불안한 신분구조와 상대적 저임금이다. 이 과정에서 민간위탁 직원들의 위치는 매우 모호하다. 언제든 해고를 당할 수 있으므로 저임금을 받고 있지만 그렇다고 K 공사에 불만을 제기할 수도 없다. 더욱이 기존의 업무처리 구조를 그대로 가지고 있으므로 자율성을 가지고 경영 및 관리의 효율화를 추진할 유인도 그렇게 크지 않은 상황인 것이다. K 공사의 경우에 해고 인원들이 설립한 회사와의 계약과 재계약 과정에 비추어 볼 때 다른 공기업에서도 이와 유사한 형태가 많이 존재할 것으로 보인다. 실제로 공기업 경영실적보고서에서 이러한 내용은 쉽게 찾아볼 수 있었다. 낮은 공개입찰률의 문제와 특혜구조(공기업 경영실적보고서 2013: 302, 306)가 존재하는 상황인 것이다. 이것은 급여수준만 낮춘 것이지 자회사와 동일한 형태가 되는 것이다. 민간위탁의 근본 취지 및 전제와도 맞지 않는 부분이다. 또한 시장경쟁을 할 지역별 전문업체의 수가 적어서 완전한 의미의 공개경쟁입찰이 어렵다는 점(정순관･조선일, 2001)도 문제가 되고 있다. K 공사가 민간위탁의 긍정적인 성과로 거론하는 비용절감이 서비스 자체의 효율성보다는 민간위탁 직원들의 임금 축소가 가장 큰 부분을 차지한다는 점이다. 이는 고용불안과 차별적 저임금 등의 문제점(지병문, 2005)이 있으며, 직원들의 동기 부여 및 사기(Hebdon, 2006), 직무 몰입 등에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 물론 공사에서 명예퇴직한 직원이 설립한 업체와 계약을 할 경우에는 고용승계가 되어 소속감을 통한 결속, 신뢰를 어느 정도 확보할 수는 있을 것이다. 특히 민간위탁의 완료 직후에는 내부 직원들과 퇴직 직원들 간의 친분도 어느 정도 유지될 것이고 민간위탁 업체이기는 하지만 자회사와 유사한 분위기가 있을 것이다. 하지만 고용안정이 확보되지 않은 상황에서 이러한 긍정적 관계는 지속되기 어렵다. 둘째, 민간위탁 직원들의 사기문제이다. 상술한 소속감과 결속, 신뢰가 떨어지는 상황에서 직원들의 사기저하는 당연히 예상해 볼 수 있는 문제이다. 특히 해고직원의 사기는 매우 낮을 것이다. 고용불안과 연계되어 3-5년의 계약기간 이후의 재계약 가능성이 보장되지 않고, 명예･희망퇴직 위로금을 일시불로 수령하였다고는 하나 민간위탁 업체 급여수준은 이전에 비해서 낮아졌다. 승진에 대한 기대, 급여수준의 하락, 고용 불안은 민간위탁 직원의 사기를 저하시킬 수 있는 것이다.