정책과정의 역동적 특성과 참여자 및 아이디어의 역할, 그리고 미래연구의 정책 연계 시 발생하는 한계와 과제 doc_id PCY_201704050337034021_2

위에 언급된 정책과정에 대한 단계는 어디까지나 분석적 편의상의 구분일 뿐 실제의 정책과정에서 어떤 단계가 생략되거나 분리될 수 도 있다. 이와 관련해 노벨 경제학 수상자인 Charles Lindblom(1980)은 정책과정이 반드시 일정한 순서에 따라 진행되는 것은 아니며, 때로는 불연속성을 갖고 비정형적으로 진행된다고 주장한다. 따라서 정책과정의 각 단계는 상호 분리된 것이 아니라, 유기적이면서도 혼합적으로 진행된다. 예를 들어, 정책의제 형성이 집행에 영향을 미치기도 하지만 역으로 정책집행이 역으로 의제형성에 영향을 미치기도 한다. 이러한 측면에서 정책평가는 정책의 끝이 아니라 새로운 정책의 시작을 의미할 수도 있다. 시작으로도 볼 수도 있다. 정책과정의 이러한 특성을 Robert Nakamura와 Frank Smallwood(1980)는 ‘정책과정의 순환 원칙’이라 정의한 바 있다. 또한, 정책과정은 본질적으로 사회과정의 일부이기 때문에 복잡성과 동태성을 지닌다. 정책과정의 참여자가 누구인가 하는 문제는 정책이 왜 만들어지고, 어떠한 과정을 거쳐 결정되고, 또 어떻게 집행되는지에 대한 해답을 제시해 준다. 김광웅(2005)은 우리나라 정책과정의 참여자를 공식적 참여자와 비공식적 참여자로 구분하여 설명하고 있다. 공식적 참여자는 행정, 입법, 사법부 등이 포함되며, 비공식적 참여자로는 다양한 이익집단, 정당, 언론, 학계의 전문가와 대다수의 일반 국민들이 포함된다 . 김광웅은 한 나라의 정치체제 형태에 따라 정책의 성격도 달라진다고 보고 있다. 특히, 정치체제 형태에 따라 국가원수이자 행정수반인 대통령의 역할과 권한도 크게 달라진다는 것이다. 예를 들어, 미국과 같은 엄격한 3권 분립의 정치제제에서도 외교나 국방 등 국가의 중대 사안을 결정하는 정책은 대통령이 결정적인 권한을 갖고 있다. 반면, 민주화 이후 우리나라의 경우에는 주요 정책 결정에서 대통령의 권한이 국회나 행정 부처에 의해 제약을 받는 상황이 연출 되고 있다. 이는 민주주의 체제에서 국회가 국민을 대표하는 주권기관으로서 국가의 정책 결정에 중요한 권한과 역할을 지니기 때문이다. 국회는 입법권을 통해 강력한 정책결정의 권한을 행사할 수 있으며, 예산심의를 통해 행정부나 대통령에게 압력을 가할 수도 있다. 마지막으로 정부나 고위 정책결정자들에게 정책결정에 필요한 전문지식, 문 제의 원인과 해결에 관한 정보와 분석 등을 제공하는 것이 전문가 집단이다. 과거 권위주의 시대의 행정부 중심의 정책과정 시기에는 정부의 역량 부족으로 인해 정부 산하에 다양한 국책싱크탱크를 설립하여 운영하여 왔다. 그러나 1980년대 후반부터 진행된 민주화, 다양화, 시민참여욕구 증대와 민간부문의 정책역량 향상은 정책과정 전반에 걸쳐 민간부문의 역할 확대와 공공과 민간부문과의 적극적인 공조 현상이 나타났다. 현재는 공공부문 싱크탱크들의 상대적인 위상 약화와 민간 싱크탱크들의 역량 강화로 정책결정은 민간싱크탱크와 공공싱크탱크가 서로 경쟁하고 협력하는 관계로 발전되어 가고 있는 양상이다. 다만, 민간 싱크탱크의 역사와 전통이 오래된 서구의 국가들과는 달리, 우리나라에서는 민간싱크탱크는 아직 서구의 국가들과 같은 역량과 역할을 충분히 갖고 있지 못하다. 정책을 연구하는 학자들은 그동안 합리적 선택이론이나 행태주의, 또는 제도 주의적 관점에서 정책을 이해해왔다. 그러나 최근 들어 많은 논자들은 어떠한 새로운 ‘아이디어’가 정책을 만들어 내는지에 착목하고 있다. 학자들마다 다른 관점을 보이고 있지만, 넓은 의미에서 정책적 아이디어는 패러다임, 가치관, 규범, 등을 포함하며, 이러한 요소들은 정책결정자들에게 새로운 정책적 대안과 담론을 제시하는 역할을 수행한다. 특히, ‘정책적 아이디어’는 불확실한 정책 환경 속에서의 정책 결정에 유용한 팁(tip)을 제공해 줄 수 있다. Mark Blyth(1977)에 따르면 아이디어는 미래의 불확실한 상황하에서 정책 결정자들에게 하나의 나침반 역할을 하며, 지향해야 할 방향성을 제시해주는 역할을 한다고 주장한다. Jens Beckert(1996) 또한 정책 아이디어가 불확실한 상황에서 이를 진단하고, 원인을 해석하며, 대응전략의 탐색 기회를 줄 수 있는 준거 기준이 될 수 있다고 말한다. 이러한 논의들은 이머징이슈가 ‘정책 아이디어’로서 기능할 수 있는 중요한 근거를 제공한다. 미래연구가 정책과 연계되기 어려운 질문과 관련해 많은 전문가들은 불확실 화고 복잡한 ‘미래’의 속성을 그 이유로 들었다. 현안 보다는 미래에 발생 가능한 불확실한 이슈를 연구의 대상으로 선정하기 때문에 정책적 관심에서 소외된다는 것이다. 이러한 불확실성, 복잡성으로 인해 의사결정자가 원하는 구체적인 대안 도출 실패할 수밖에 없다는 것이다. 정책 담당자 입장에서도 연구결과를 어떻게 활용해야 할지 어려운 측면이 있으며, 연구결과가 제시한 새로운 방향이 낯설고 지금까지 추진하던 정책의 관성 때문에 새로운 정책적 대안은 채택되기 어렵다는 것이다. 두 번째로 미래연구가 갖는 탐색적 기능과 역할이다. 정치･사회･문화 측면에서의 미래연구는 주로 탐색적 기능으로 연구되므로 법적 제도화 작업이 어려운 태생적 한계 존재한다는 것이다. 미래연구가 기존의 사회과학처럼 인과관계에 대한 검증이 존재하지 않는 관계로 미래연구 방법론 자체에 대한 신뢰성과 객관성 저하될 수밖에 없다는 것이다. 다만, 최근의 인구사회적 측면의 연구 결과물들은 정책 대안으로 채택되는 경향 증가하고 있다는 의견도 다수 있었다. 미래연구의 결과물이 정책에 반영되지 못한 원인중의 하나로 단기적 호흡 위주의 국내 정치 및 제도 환경을 지적한 전문가들이 상당수 존재했다. 우리나라 정부부처의 업무방식은 현안 대응 위주인 반면, 미래연구가 환기하는 쟁점은 장기적 시스템 변화를 요구하는 측면에 집중되어 있기 때문이라는 것이다. 특히, 장기적 미래연구인 경우, 해당 결과를 정책에 반영하는 과정에서 국정목표의 변경, 단기 성과창출 등 정부정책 기조와 일관성을 갖기 어려운 한계가 있다는 것이다. 5년 담임의 강력한 대통령중심제와 4년 국회의원 제도는 임기 내의 단기적 정책 효과를 볼 수 있는 정책에 우선하는 조급성으로부터 자유로울 수 없기 때문일 것이다. 이로 인해 일선 부처의 정책 담당자들은 담당 직무를 임기 내에 보여주어야 하는 근시안적인 성과 추구를 목표로 할 수밖에 없는 구조적 결함이 존재한다. 따라서 미래연구의 결과가 1년 단위로 평가받는 공무원사회에 수용될 수 있는 여지는 극히 제한적일 수밖에 없다는 것이다. 공무원 사회는 단순히 호기심 또는 당장 정책 입안 과정에 활용할 수 있는 콘텐츠로서 미래연구의 성과를 요구하는 반면, 미래연구자는 미래 전망에 기반하여 중장기적 차원에서 추진할 정책 과제를 상상하는 불일치가 존재하는 것이다. 지난 10여 년간 미래에 대한 관심이 고조되면서 많은 정부출연연구기관의 연구자들이 미래연구와 정책간의 연계를 시도했으나, 기대만큼의 정책적 성과는 나타나지 않았다. 미래연구의 본질은 막연함과 불확실성을 쫓는다는 측면에서 객관적 진리보다는 사회적 합의를 추구하는 것이 본연의 취지라고 할 수 있다. 그러나 사회적으로 규범적으로 합의된 미래상이라고 하더라도 그것을 당장에 실현하는 정책에서는 상당한 이해관계의 충돌이 발생할 수밖에 없다. 따라서 미래연구의 결과가 정책까지 이어지는 데는 많은 절차와 변형, 이해관계자의 개입이 필연적으로 수반되는 매우 지난한 작업인 것이다. 그럼에도 불구하고, 영국, 핀란드 등 북구유럽은 미래연구를 통해 정책의제를 설정하고 집행하는 등 정책과정에서 미래연구의 결과를 적절히 활용하고 있다. 이러한 원인에는 이들 국가들이 갖고 있는 오래 기간을 걸쳐 내재화된 합의의 정치문화와 미래연구의 제도화(입법, 사법, 행정, 전문가, 시민사회 간의 유기적인 연계)가 그 배경으로 작용하고 있다.