정부 주도의 전략적 미래예측 프로그램의 성공 요인 분석과 정책 반영을 위한 제도적·전문적 개선 방안 doc_id PCY_201704050337034021_4

정책 친화적 이머징이슈 연구가 특히 관심을 두어야 할 단계는 정책의제의 형성 단계일 것이다. 라고 할 수 있다. 이는 이머징이슈의 특성상 이머징이슈 자체가 의제화 되기 어렵기 때문이다. 일단 이머징이슈가 정책의제화 단계까지 진입할 수 있다면, 정책결정과 집행으로까지는 상대적으로 쉬운 과정이 될 수 있다. 일반적으로 정책의제란 여러 사회문제들 가운데 정부가 해결을 위해 공식적으로 선택한 문제들을 말한다. Robert Cobb과 Charles Elder(1983)는 정책의제를 “어떤 제도적 의사결정체계에 의해 적극적이고도 진지하게 고려될 일련의 구체적이고 특수한 항목”으로 정의한 바 있다. 수많은 사회문제들 중에서 왜 어떤 문제는 정책적 해결의 대상이며, 어떤 문제는 그렇지 않은지, 또, 정책의제는 어떠한 과정을 거쳐 형성되는지, 이 과정이 정책결정에 어떤 영향을 미치는지를 파악하는 것은 정책 친화적 이머징이슈 개발에 해답을 제시 해 줄 수 있다. 문제는 대다수의 미래연구가 미래예측 방법론이나 미래 트렌드에 대한 전문 성이 있는 연구자의 투입이 많지 않다는 것이다. 2003년부터 2016년 6월말까지 중장기 미래에 대한 연구 150건을 분석한 결과, 미래 트렌드 및 미래예측 방법론에 소양이 있는 연구자가 투입되었음이 명확한 사례가 12건에 불과해 10%도 되지 않았다. 이에 반해 그 반대, 즉 미래학에 대한 소양이 있는 사람이 한 사람도 투입되지 않았음이 명확한 사례는 66건으로 44%에 달한다. 제안요청서 모두를 분석한 연구자 입장에서는 80% 이상을 상회할 것으로 판단된다. 합리적 연구의 진행을 위해서는 중장기 정책 및 전략 수립, 비전 수립, 미래위험의 인식 및 대응방안 도출, 미래 성장동력 도출 등 미래연구에서는 미래 전문가가 최소 1인 이상 참여해야 한다. 미래연구, 특히 미래예측 연구의 최종 산출물의 품질은 그 측정이 매우 곤란한 경우가 많다. 그 문서 산출물의 형식적 품질이 아니라, 그 영향력에 대한 평가이기 때문이다. Rene Rohrbeck이 미래연구의 영향도를 불확실성 감소, 내부변화유도 및 외부변화유도로 제시한 것은 탁월하다. 그러나 결과물에 대한 평가 시 그 시점이 문제가 된다. Rene Rohrbeck은 그의 책 ‘Corporate Foresight’에서 Kodak을 실패 사례로 Nokia를 성공사례로 언급했다. ‘Corporate Foresight’가 출간된 시점이 2010년이고, Nokia가 디바이스와 서비스 디비전을 마이크로소프트에 매각한 것이 2013년이었다. 2010년만 해도 Nokia의 몰락을 예견할 수 있는 사람은 아무도 없었다. 그러나 그 평가 시점에 따라 그 결과가 극단적으로 갈릴 수도 있음을 의미한다. 또한 외부의 파괴적 환경 변화에 적시에 적응하지 못하는 경우 초일류 기업이 단시간 내에 몰락할 수 있음을 시사한다. 미래준비지수에 대해서는 지수의 미래변화를 예상할 수 없다는 한계가 있다 거나, 미래준비지수를 향상시키기 위한 정책적 대안을 제시하지 못하고 있다는 비판이 있다. 통계적이고 계량적 접근의 필요성은 수긍이 가나, 고도의 불확실성을 전제로 하는 미래에 대한 준비도를 고정화된 지표로 측정하고자 하는 것은 한계가 있을 수밖에 없다. 즉, 일정한 수준의 변화에 대한 준비도와 대응역량을 평가할 수 있어도, 그 이상의 충격과 변화에 대해서 그 준비도를 측정할 수 없기 때문이다. 기존의 미래준비도에 더하여, 변화에 대한 유연성과 탄력성을 측정할 수 있는 체계가 보완되는 것을 고려해야 한다. 미래연구의 품질관리와 관련해서는, 품질관리를 통해 미래준비지수를 높이기 위한 것이 핵심이다. 즉, 수단과 목적의 관계로 보았을 때 품질관리가 수단이고 미래준비지수가 목적으로 보아야 한다. 미래준비지수가 제고되면 미래연구의 품질도 높아지는 것이 당연하나, 우선 미래연구의 품질을 높이는 것이 그 시간적 순서와 수단과 목적의 관계에 있어서 우선한다. 동 연구는 미래연구의 품질관리에 관한 것으로 미래준비도 지수와는 차이가 있다. Ekaterina Makarova는 프로젝트 관리를 기준으로 미래예측 연구에 대한 평가 방안을 제시하고자 했다. 미래예측 연구도 일종의 프로젝트이므로, 프로젝트에 대한 평가 방법이 미래예측 연구에도 적용될 수 있다는 것이 그 근거다. 프로젝트란 일정한 기간 안에 한정된 자원과 인력으로 사전에 정의한 목적을 달성하는 모든 것을 프로젝트라 한다. 연구, 영화제작, 건설, 화성 탐사 등 모든 것이 프로젝트로 진행되므로, 프로젝트에 대한 평가는 매우 중요해졌다. 특히 해당 프로젝트의 시행 여부를 의사결정하는 경영진 입장에서 프로젝트의 성과평가는 해당 프로젝트의 시행 여부에 대한 결정을 위한 기본 정보이다. 미래예측 연구에 대한 평가에 대해서는 다양한 연구가 진행되었다. 앞에서도 살펴보았으나 CTFP를 대상으로 하는 사례 연구, 프로젝트 관리 내의 평가 기능을 활용한 미래예측 연구 평가를 포함하여, 국제 협력 미래예측 연구 평가, 미래예측의 수행 목적이 다양함에 따라 정책 반영 단계가 달라진다는 데에 착안한 동적 미래예측 연구 평가 등이 존재한다. 대부분의 미래예측 평가는 프로젝트 관리 기능의 하나인 프로젝트 평가를 활용한 것으로 판단된다. 우리나라도 5년 단위로 정부가 교체되는 행정부가 갖고 있는 구조적 한계성 을 보완, 또는 극복하기 위해 입법부 차원에서 미래전략 조직 및 기구 설립･운영도 검토할 필요가 있다. 국회 차원에서 관련 조직 및 기구 설립을 통해 미래연구의 결과를 주요 정책 수립과 입안, 국가 예산 편성 및 집행 과정에 반영해 보자는 취지이다. 2015년 대한민국 국회사무처는 국가의 미래이슈를 고민하고, 이에 대응한 전략을 마련하기 위한 목적으로 국회 내에 ‘미래연구원’을 설립하고자 하는 법안을 제출한 바 있으나 법안이 통과되지는 못했다. 국회가 중장기 미래연구 기관을 설립하고자 한 배경으로는 우리나라의 정치 구조적 한계를 극복하고자 하는 판단이 작용하고 있다. 현재의 5년 담임제의 대통령제 하에서는 국가의 중장기 미래정책과 전략을 다루기 어렵다는 이유이다. 미래라고 하는 공통의 지향점을 추구함으로써 여･야 간의 대화와 합의의 정치를 구현하겠다는 목적도 있었지만, 국회 산하에 중장기 미래 연구기관을 두어 국가의 중장기적 정책 기반을 제공함으로써 장기적･지속적인 국가 발전에 이바지 하겠다는 의도가 강했다. 입법부의 입법권자들 또한 단기적인 선거 압력이나 현안에 매몰되지 않도록 정책적 수요 측면에서의 유인이 필요하다. 특히, 미래를 고려하는 정책입안이나, 미래세대를 옹호하는 입법권자들은 다음 선거에서 현재의 유권자들로부터 불이익을 받을 수 있다. 따라서 정당이나 국회 차원에서 이들을 배려할 수 있는 인센티브를 마련해야 할 것이다. 실례로 미래지향적 의회로 손꼽히는 핀란드의 미래상임위원회는 핀란드 정치인들의 요람으로 불린다. 핀란드 미래상임위원회는 핀란드 의원들의 정치적인 역량과 위치를 향상시키는 주요 통로의 역할을 하고 있다. 미래상임위원회에서 미래지향적인 입법 활동과 미래세대의 권익을 보호하는 정책을 입안한 의원들 다수가 그가 소속한 정당이나 의회의 요직으로 진출하고 있다. 우리나라도 핀란드의 미래지향적인 의회와 국회의원들의 의정 활동을 적극 벤치마킹 할 필요가 있다. 예를 들어, 현안의 해결보다는 중장기 미래를 고려한 정책입안이나, 미래세대를 옹호하는 의정 활동을 한 국회의원에게 정당, 또는 의회에 주요 자리를 보장한다던가, 다음 선거 때 공천심사에서 가산점을 부여하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 물론, 정책의 공급 측면에서 핀란드처럼 국회 내에 미래상임위원회를 설치하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 제 3 장에서는 공적인 미래예측 프로그램을 수행하거나 수행했던 국내외(개 별 국가 및 국제기구)의 사례분석을 통해 정부가 주도하는 공공부분의 전략적 미래예측의 성공을 결정하는 핵심 요인을 파악하고자 한다. 이를 위해 각국의 사례를 비교하고, 이를 통해 미래예측 프로그램의 성공 요인을 도출하기 위한 방법으로 표적집단면접법(FGI, focus group interview)을 활용하였다. 인터뷰 대상으로는 지난 10여 년간 국가 미래전략과 중장기 정책수립에 적어도 하나 이상의 사업이나 연구에 참여해 본 경험이 있는 국내외 전문가 50명을 대상으로 실시하였다. 이들 전문가들을 대상으로 크게 3개의 질문 범주를 만들고, 각자가 수행한 연구 경험에 기반 해 대답을 도출하도록 하였다. 먼저, 국가(중앙 및 지역) 정책적 측면에서 미래연구가 왜 필요하며, 정책 지향적 미래연구에 대한 전문가들의 견해를 물어보았다. 그 다음으로 지난 10여 년간 각각의 전문가들이 수행한 미래연구 결과물들의 국가정책 반영 여부와 정책적 성과(법제도 등) 등에 대해 질문으로 연구자들의 미래연구 결과가 정책에 제대로 반영되거나 활용되지 못한 원인에 대해 질문하였다. 본 장에서는 성공적인 미래예측 프로그램을 수행하거나 수행했던 국내외(개 별 국가 및 국제기구)의 사례분석을 통해 정부가 주도하는 공공부분의 전략적 미래예측의 성공을 결정하는 핵심 요인을 파악하고자 한다. 본 연구에서는 각국의 사례를 비교하고, 이를 통해 미래예측 프로그램의 성공 요인을 도출하기 위한 방법으로 표적집단면접법(FGI, focus group interview)을 활용하였다. 표적집단면접은 지난 20여 년간 미래예측활동을 진행해 온 해외 10개 국가의 30명의 전문가들과, 국내에서 정부 주도로 이루어진 미래연구에 참여한 전문가 20인에게 간단한 설문지를 보내는 방식으로 이루어졌으며, 이중 35여명의 전문가들이 응답을 보내왔다. 그 다음, 가장 성공적으로 미래예측 프로그램을 운영해 왔다고 판단되는 몇 개의 기관에 대한 추가적인 조사가 이루어졌다. 이들 기관에 대해서는 전화 및 이메일 교환을 통해 추가적인 인터뷰를 수행하였다. 종합해볼 때 각 국가에서 진행되고 있는 정부주도의 미래예측 활동에는 다음과 같은 몇 가지 공통점을 확인할 수 있다. 먼저, 인터뷰를 통해 수집한 데이터를 비교 검토한 결과 국가들 마다 수행하는 미래예측 프로그램의 다양성은 그렇게 많지가 않았다. 미래예측의 대상 고객은 일반적으로 그 범위가 광범위하였으며, 하나의 목표를 추구한 예측활동이라고 하더라도 다수의 고객의 필요를 충족하는 경향을 보였다. 일본, 영국, 싱가포르 등을 포함하여 조사에 응답 한 모든 국가에서 국가미래예측 프로그램에 대한 재정 지원이 증가하거나 안정적이었다. 미래예측활동의 주요 지원 기관은 정부부처나 정부부처 산하의 기관들이 대다수였다. 주로 활용하는 미래예측 방법으로는 문헌 검토, 시나리오, 브레인스토밍 및 전문가 패널 등의 4가지 방법이 특히 많이 사용되었다. 이러한 방법들은 산출물의 유형에 관계없이 사용되었다. 마지막으로 미래예측활동의 산출물로 정책 권고 등의 형태가 가장 일반적인 유형의 산출물이었고, 시나리오, 추세 및 동인 분석 등도 주요 산출물이었다.