정부업무평가 체계 내 통합평가 및 자체평가 제도의 운영 현황, 특징, 한계와 효율적 개선 방향에 관한 고찰 doc_id PCY_201704050337530471_4

｢정부업무평가 기본법｣은 평가를 ‘일정한 기관, 법인 또는 단체가 수행하는 정책, 사업, 업무 등(이하 정책 등)에 관하여 그 계획의 수립과 집행과정 및 결과 등을 점검(monitoring), 분석(analysis), 평정(rating)하는 것을 말한다.’고 정의하고 있다(제2조). 따라서 기본법에서 정의하는 평가의 개념은 상당히 포괄적이라고 할 수 있다. 이와 같은 특징은 최근 사업종료 후 제3자에 의해 진행되는 평가가 지니는 한계를 극복하기 위해 평가의 범위가 점차 확대되고 그 유형도 다양화된 결과이다. 그러나 평가의 결과는 피드백과정을 통해 피 평가기관의 예산, 인사 등에 영향을 미치는 영향이 점검･분석보다 크기 때문에 피 평가기관의 입장에서 평가의 종류가 다양화되는 것은 부담으로 작용하게 된다. 동시에 점검･분석이라는 명칭으로 운영되고 있는 제도 중에도 실질적으로는 평가에 준하게 운영되는 사례가 존재하기 때문에 평가 업무의 가중에 대한 체감도가 높아질 수밖에 없다. 넷째, 통합평가중 하나인 합동평가는 통합평가로써 상대적으로 늦게 편입되었다. 따라서 지방자치단체에 대한 국가지원사업 평가에 대한 통합평가인 합동 평가에 관한 연구도 지방자치 분야에서 집중적으로 진행되었다. 김영수･금창호는 지방자치단체 대상의 개별평가가 지니는 평가 본질을 훼손하지 않으면서도 그에 따른 부작용을 최소화하는 기관평가로의 통합평가모형을 제시하였다. 평가대상과 목표, 평가모형과 방법, 평가체제, 평가실시 일정과 결과의 활동 등을 평가의 기본체계로 삼았다. 류영아는 지방자치단체 합동평가에 대한 지방공무원의 인식을 분석하였다. 분석결과 공무원들은 기관 간, 부서 간 협력을 통해 합동평가에 적극적으로 대비하는 것이 필요하다는 점에 대해서 상호 공감을 형성하고 있었고, 우수 직원에 대한 인센티브의 필요성을 높게 인식한데 비해 현지 점검과정에 대해서 평가자와 피평가자 모두 상당한 부담을 안고 있었다. 류영아는 같은 연 구에서 합동평가의 성공에 가장 중요한 요인으로 결과활용 부분에 대한 중요성을 가장 높게 인식했다. 이에 비해 이광희 외와 같이 실무적 차원에서 합동평가를 위한 지표개발 연구가 진행되기도 하였다. 허만형 외는 공무원 대상의 인식분석을 토대로 정부업무평가의 3가지 방향(자체평가, 통합평가, 성과관리 중심)에 대한 의견을 구했다. 이 중 통합평 가에 대해서 응답자들은 평가업무량의 감소가 나타나지 않고 오히려 늘어나 통합평가로서의 의미가 훼손되었다는 의견이 높게 나타났다. 허만형 외의 2010년도 연구에서도 공무원들은 통합평가제도의 도입이 정부의 업무품질 향상과 효과성･책임성 향상에 기여했지만, 업무부담의 완화 와 국정운영의 능률성 향상에 대한 기여도는 낮게 나타났다. 즉, 평가와 피평가 업무를 수행하는 공무원들의 통합평가제도 효율성에 대한 체감온도는 낮은 것으로 나타났다. 또한 제갈돈･제갈욱은 자체평가의 역량평가에 대한 심층적 논의를 자체평가위원회 개편과 자체평가의 신뢰성 확보를 위한 방안 모색을 제도적･평가방법적 측면에서 종합 제시하였다. 자체평가의 경우는 중앙행정기관이 스스로를 대상으로 시행하는 평가로서 기본법 제3조의 일반적 적용 대상과는 차이가 있다. 따라서 평가품질 제고와 평가를 통한 공무원 역량 강화를 위해 평가시행 평가의 ‘자율성’을 강조한다. 그러나 자체평가 역시 정부업무평가체계 내의 통합평가 중 일부로서, 각 부처의 자율적 지표개발과 적용, 평가시행 등을 강조하고 있지만, 국무조정실의 종합적인 관리과 가이드를 따르고 있다. 즉, 정부 전반에서 체계화된 자체평가를 실시할 수 있도록 국무조정실에서 총괄관리 및 표준안 제시를 하고 있다. 따라서 상대적으로 타 통합평가에 비해 ‘자율성’에 대한 중요도가 높지만, 여전히 통합성도 중요한 의미를 지닌다. 이에 비해 개개의 평가 내용 및 방법, 결과 등에 대한 평가품질에 대해서는 기본법이 지향하는 다양한 원칙 중 신뢰성, 객관성, 타당성, 공정성, 책임성 등과 같은 부분은 최대한 확보하는 것을 지향점으로 삼는다고 볼 수 있다. 이때 통합성은 각 평가별 평가품질을 어느 정도 균일하게 유지･관리한다는 측면에서 의미가 있다. 또한 자율성은 각 평가방법 중 자체평가의 방법을 활용할 경우 강조되며, 평가지표개발 등의 과정에 피평가자가 참여하도록 하는 등의 제도개선에 근거가 된다. 따라서 효율적 통합평가제도는 다음의 체계를 가진다. 자체평가 방식으로 수행되는 통합평가의 경우, 평가품질개선을 위한 노력이 제도화되어 있다. 가장 대표적인 방법은 상위기관의 재평가를 통해 평가품질을 개선하는 것이다. 예를 들어 정부업무평가 중 자체평가는 각 부처가 스스로 자체평가위원회를 구성하며, 국무조정실의 정부업무평가위원회는 자체평가에 대한 재평가를 실시한다. 이처럼 상위기관의 재평가와 개별기관의 자체평가로 이루어진 평가주체 구조는 국가연구개발사업 등의 성과평가와 재정사업 자율평가, 인적자원개발사업평가 등 자체평가가 원칙이 되는 통합평가에서 공통적으로 나타난다. 또는 자체평가위원회와 같이 기관의 사업 등에 대한 충분한 이해를 위해 외부평가위원과 내부평가위원을 함께 구성함으로써 자체평가의 장점과 외부평가 위원에 의한 평가 전문성, 객관성, 중립성 확보라는 장점을 모두 취하고자 하기도 했다. 주요국의 사례에서도 보듯이 자체평가 중심의 통합평가제도는 최근의 변화 경향이다. 영국의 경우 국무조정실 등의 역할을 축소하고, 각 부처의 자체평가 중심으로 변화시키면서 평가체계가 획기적으로 전환되었다. 자체평가 중심의 통합평가제도 구축은 현재 우리나라의 ｢정부업무평가 기본법｣상 통합평가제도가 자체평가 방식과 외부에 의한 평가방식을 혼용하면서 자율성-통합성 간의 충돌이 일부 나타난다는 점을 고려한다면 의미 있는 변화이다. 그러나 이와 같은 자체평가 중심의 통합평가제도 구축은 현재까지 자체평가의 관대화 등의 문제가 지속되고 있다는 점을 고려할 때 한계 또한 크다고 할 수 있다. 또한 자체평가 중심의 통합평가제도를 추구한 대부분의 국가는 여전히 국무조정실 등 평가총괄기관에 의한 가이드라인 제공과 교육, 업무지원, 평가정보관리 등의 역할이 존재한다. 따라서 자체평가 중심의 통합평가제도로 전환하는 것은 평가에 대한 전반적 품질이 개선되고 정부 전반의 평가에 대한 인식이 전환되는 시점에서 적용할 때 부작용이 적을 것이라고 사료된다. 따라서 제1안은 중장기적 관점에서 적용 가능하다고 할 수 있다. 해외의 통합적 정부업무평가제도 구축 현황에 관한 선행연구는 주로 미국, 프랑스, 캐나다, 영국, 일본 등의 선진국을 중심으로 각국의 통합평가제도에 대한 분석을 통해 국내로의 시사점을 도출할 목적으로 진행되었다. 먼저 미국의 경우 GPRA(Government Performance and Result Act)를 기본으로 각 부처가 일반적인 성과평가의 틀에 맞는 제도운영을 할 수 있도록 유도하는 성과계획 및 보고 시스템을 구축하였다. 이를 통해 재정과 성과에 대한 정보를 통합적으로 수지하고, 관리함으로서 국정의 통합적 성과관리가 가능할 것이라고 예측하였기 때문이다. GPRA는 정부의 개혁을 위한 상원 내 정부문제위원회(Committee on Governmental Affairs, CGA)와 하원 내 정부개혁 및 감독위원회(Committee on Government Reform and Oversight, GGRO)에 의해 주도되고, OMB(Office of Management and Budget)이 집행권한을 부여받아 총괄 통합 평가기관으로서의 역할을 수행한다.