정부업무평가 기본법 도입 10년을 맞아 지방자치단체 자체평가 제도의 운영 실태를 종합적으로 분석하고 성과관리 개선 방안을 도출하는 연구 doc_id PCY_201704050343339481_1

2016년은 정부업무평가 기본법이 2006년에 도입된 지 10년이 되는 의미 있는 해이다. 정부업무평가 기본법은 한국의 여러 평가제도에 대해서 규정하고 있는 기본법이다. 기본법에 의하면 중앙행정기관 자체평가와 특정평가, 지방자치단체 자체평가와 합동평가, 공공기관 경영평가 등 다양한 평가제도들이 다차원적으로 운영되고 있다. 여러 평가제도 중 가장 상대적으로 그 실태에 대한 분석이 부족하고 다른 제도들에 비해서 관심도 덜 받는 평가제도가 바로 지방자치단체의 자체평가제도이다. 현재 광역 지방자치단체가 17개, 기초지방자치단체가 226개가 있으며 각각의 지자체는 자체평가제도를 운영하고 있다. 자체평가는 말 그대로 지자체의 자율성을 우선 존중해 줘야 하는 제도로 지자체 수만큼이나 다양한 제도들이 있다고 할 수 있다. 하지만 지방자치단체의 성과관리 중에서도 언론에서 많이 등장하는 것은 오히려 합동평가이며 학계 등에서도 지자체의 자체평가에 대한 관심은 상대적으로 적은 편이다. 한편 한국은 1991년 광역지자체 의원 및 기초지자체 의원 선거를 시행하였으며, 1995년 광역지자체장과 기초지자체장의 선거를 시행하였다. 1995년 단체장 선거 도입으로 한국의 지방자치는 다시 본격적으로 진행되기 시작하였다. 연구와 자료 축적 측면에서도 본 과제는 다음과 같은 의의가 있다. 지방자치단체의 자체평가 실태 분석 연구들이 그 동안 여러 번 진행되었으나 대부분은 간단한 논문이나 일부 한정된 주제, 혹은 한정된 지역 범위나 소수의 사례를 분석대상으로 하고 있었다. 특히 전국적으로 광역과 기초 지자체를 대상으로 비교적 방대한 연구를 수행한 보고서는 2006년의 지방행정연구원 보고서이다. 하지만 2006년의 보고서는 2006년 정부업무평가기본법이 도입되던 해였으며, 도입 이후 지방자치단체의 자체평가를 종합적으로 점검하고 분석한 연구가 10년 간 없어 현시점에서 횡단면적으로 지자체 자체평가 현황을 조사하고 비교 분석하는 연구가 필요하다고 할 수 있다. 본 과제는 위와 같은 필요성에서 2015년 봄에 처음 제안되었으며 올해 초에 과제로 성립하였다. 지방자치단체들의 자체평가가 형식적으로만 이루어지고 있다는 우려들이 제기되고 있으며, 지방자치단체들 간의 자체평가 운영의 편차도 크다고 지적되고 있다. 본 연구에서는 과연 지방자치단체의 자체평가 현황이 그러한 우려처럼 잘 안 되는 측면이 많은지, 또한 정부업무평가 기본법 시행 10년 시점에서 자체평가의 실제는 법이 규정하고 있는 바를 어느 정도 구현하고 있는지를 질문한다. 본 연구는 이러한 질문에 대한 답을 찾고자 진행되었으며, 연구의 구체적인 목적은 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체의 자체평가 실태를 점검하고 운영 실태를 분석하는 것이다. 법령 현황 및 운영 실태를 자체평가의 주체와 운영, 대상과 방법, 공개 및 활용 등의 다양한 측면에서 종합적으로 연구하여 분석하고자 한다. 또한 광역과 기초 지방자치단체들의 자체평가를 비교 하고 자체평가의 우수사례를 발굴하고자 한다. 둘째, 지방자치단체의 성과관리와 자체평가제도 개선방향과 개선방안을 도출하고자 한다. 본 연구에서는 지방자치단체의 성과관리 현황과 개선방안을 특히 자체평가를 중심으로 고찰하였다. 2016년은 정부업무평가 기본법이 2006년에 도입된지 10년이 되는 해로 동 기본법에도 지방자치단체의 자체평가가 규정되어 있다. 다만 다른 평가제도들에 비해 지방자치단체의 자체평가제도는 관심을 덜 받아 기본법 도입 10년이 되도록 기본법 이후 광역과 기초지자체 에 대해 전반적으로 운영 실태에 대한 분석이 이루어지지 않고 있었다. 본 연구는 우선 제3장에서 모든 지방자치단체의 관련 법령을 수집하여 법령 분석을 하였다. 정부업무평가 기본법과 시행령 되에 17개 광역지자체와 226개의 기초지자체의 법령을 2차에 걸쳐 수집하고 내용을 분석하였다. 상반기 2월에 1차로 수집한 법령들이 2016년 동안에도 또 개정되는 등의 변화를 반영하여 9월에 2차 법령 수집을 추가로 하고 각 자치법규의 내용 항목을 분석기준에 따라 비교하였다. 본 연구에서는 지방자치단체 자체평가(성과평가) 관련 법령을 분석하기 위해 법률인 정부업무평가 기본법과 대통령령인 그 시행령을 우선 분석하였으며, 전체 지방자치단체의 자치법규를 수집하여 분석하였다. 총 243개 지방자치단체 중 2012년에 법규를 폐지한 상주시를 제외한, 17개 광역 지방자치단체와 225개의 기초 지방자치단체, 전수를 수집하고 분석하였다. 또한 상주시의 경우에는 현 법령은 없지만 전화인터뷰를 수행하고 폐지 이전의 자치법규를 검토하였다. 법령은 국가법령정보센터 사이트(http://www.law.go.kr/main.html)를 통해서 수집하였다. 수집된 법령에 대해서는 우선 법령 체계 분석을 수행하였고, 그 다음에 본 연구의 분석기준과 세부 분석내용에 따라 법령 내용을 분석하였다. 법령내용 분석 시 동일 광역 지방자치단체별로 소속 지자체들의 법령을 비교하여 분석하였다. 법령 수집은 2016년 상반기에 1차로 진행되었지만 추가적인 법 개정 등으로 2016년 9월 8일에 다시 한 번 전체 지방자치단체의 자치법규를 국가법령정보센터에서 다시 확인하여 1차 수집 이후 개정된 법령 등을 보완하였다. 설문조사 대상은 지방자치단체 자체평가 혹은 성과관리 담당 공무원과 자체평가와 성과관리 전문가의 두 그룹으로 크게 나뉜다. 평가 담당 지자체 공무원의 경우 전체 지자체를 모집단으로 하여 지자체 유형별로 층화추출하였다. 다만 광역 지자체의 경우에는 조사대상 표본을 한 지자체에서 1인씩만 조사하게 되면 유효 표본인 30인보다 적은 17인 밖에 안 되어 광역지자체는 2인 이상씩도 조사하여 30인이 될 때까지 조사하였다. 한편 기초지자체의 경우 시군구의 비율에 따라 할당하였으나 실제 평가담당 인원은 군과 구로 갈수록 더 적어져 조사의 모집단수가 줄어들어 실제 조사는 시 공무원이 70인, 군 공무원과 구 공무원이 각 57인으로 조사되었다. 지방자치단체의 자체평가의 경우에는 중앙행정기관과 달리 자체평가를 직접 수행하지 않고 평가업무의 일부를 외부전문기관에 위탁하는 경우들이 빈번하다. 이러한 외부의 평가전문기관에의 위탁은 정부업무평가 기본법과 시행령에서도 규정하고 있어 이에 의거하여 이루어지고 있다. 본 연구에서 조사한 전문가는 총 40인으로 조사의 모집단 자체를 지방자치단체 자체평가 경험자 혹은 평가 및 성과관리 전문가로 한정하여 구성하였다. 정부와 공공부문의 성과는 국민이나 주민의 입장에서는 “내가 지불한 세금이 어떤 과정을 거쳐 나한테 얼마나 돌아오고, 나는 이에 대해 얼마나 만족하는가”라는 문장으로 이해할 수 있다. 즉 성과를 효율성과 효과성, 대응성 등의 관점에서 종합적으로 이해할 수 있다. 성과관리는 또한 궁극적으로 의도하는 성과 달성의 수준과 그러한 성과 수준을 도출하기 위한 과정을 관리하는 것으로 행정개혁적인 성격도 가지고 있다. 지방자치단체의 자체평가의 개선방향을 보다 거시적으로 지자체의 성과관리 개선방향의 차원에서 고찰할 필요가 있다. 지자체의 성과관리 개선방향은 단기적으로 추진하여야 할 방향과 보다 장기적으로 추구하여야 할 방향으로 나누어 생각할 수 있다. 본 연구에서 사용하는 단기와 장기의 개념은 대략 10년 이내를 단기로 보고 10년 이후를 장기로 보고자 한다. 개선방향을 논하면서 중앙정부, 특히 행정자치부의 지자체 자체평가 관련 역할을 같이 논의한다. 이는 중앙부처, 특히 행정자치부가 큰 틀에서 지자체 자체평가의 변화 방향에 영향을 줄 수 있기 때문이다.