지방자치단체의 자체평가 제도 운영 현황과 BSC 도입 실태 및 자치법규 정비의 필요성 doc_id PCY_201704050343339481_4

자체평가 관련 BSC를 운영하는 경우는 광역지자체가 80.6%, 기초지자체가 47.8%로 광역지자체에서 더 높게 나타났다. 조사대상 지자체 중에서는 BSC 도입이 가장 빠른 년도는 2005년이었고, 가장 많은 도입이 이루어진 년도는 2008년으로 당해연도에 도입했다는 응답이 21건이었다. BSC 도입은 2005년 이후 매년 1곳 이상의 지자체가 도입하고 있는 것으로 확인되며 2016년에도 도입된 곳이 몇 군데 있다. 인터뷰 내용도 유사하여 빠르게는 2004년부터 A구에서 BSC 시스템이 도입되었으며 D 광역지자체는 2015년 업그레이드를 진행하였고, B군의 경우 2016년 12월 완료 예정으로 구축 중이다. 인터뷰한 광역지자체 4곳 모두 시스템을 운영하고 있었으며 기초지자체의 경우 8곳이 이미 운영하고 있었고 한 곳이 구축 중이었다. 인터뷰한 18곳 중 2008-2009년 중 3곳, 2011년 중 3곳에서 시스템이 도입되어, 양 시기에 시스템 도입이 조금 더 빈번하게 이루어진 것으로 파악된다. 한편 전문가들 중 지자체에서 많이 실시되고 있는 BSC에 대한 비판의견들이 많았다. 즉 지자체에 적합하지도 활용도도 적은 제도이나 참여정부 시대에 너무 강조되어 다수의 지자체에 도입된 후 자체평가의 일환으로 BSC를 수행되고 있다는 비판 의견들이 있었다. 하지만 동 제도는 실제 적용상 개념이 안 맞는 것으로 이에 치중한 자체평가는 바람직하지 않아 개선할 필요가 있다는 의견들이 있었다. “평가지표를 어떻게 하느냐는 기초적인 부분부터 이야기하면 일본도 과거와 그다지 바뀐 부분이 없다. BSC도 과거 정부에서 혁신이라고 활발히 도입했으나, 그다지 적용의 효용은 없었다. 평가제도가 현실과 부합하지않았다. 한국도 제도가 적합한 것이 아닌데도 도입된 제도가 자체 진화한 사례이다.”(채원호, 2016.10.6. 인터뷰 중) “한때 BSC가 유행했었다. 관련 보고서를 낸 적이 있는데 이 평가 방식은 큰 방향 설정 차원에서 비전이나 전략적 목적을 설정하는 것으로 개인 평가를 하는 것이 아니며 활용도가 낮다.”(김건위, 2016.10.14. 인터뷰 중) 자치법규들은 거의 대부분 자체평가위원회 구성 관련 규정을 가지고 있는 것으로 조사되었다. 성과관리나 평가 관련 자치법규 외에 위원회 관련 자치법규를 별도로 가지고 있거나, 위원회에 대한 자치법규들만 가지고 있는 곳들도 다수 있음을 앞서 살펴보았다. 다만 자체평가위원회 내의 분과위원회나 소위원회 구성에 대하여서는 규정이 있는 경우는 광역지자체의 경우 88%, 기초지자체의 경우 57%인 것으로 조사되었다. 소위원회 구성에 대한 규정이 있는 경우에도 선택사항인 임의규정으로 규정한 경우들이 많았다. 또한 소위원회 설립의 근거를 자치법규에서 언급은 하되 구체적인 구성 내용은 법령에서 직접 밝히지 않고 자체평가위원회에 위임한 규정을 가진 지자체들도 일부 있었다. 한편 많은 지자체의 자치법규들에서 자체평가 위탁 관련 근거규정을 포함하고 있는 것으로 나타났다. 광역지자체 중 71%와 기초지자체 중 62%가 자체평가 위탁 가능성을 규정하고 있는 것으로 조사되었다. 다만 위탁 관련 규정을 임의규정이 대부분으로 규정이 있다고 해서 반드시 위탁하고 있는 것은 아니며, 위탁의 범위와 기간 등은 위탁 관련 예산 등에 따라 달라지고 있다. 지방자치단체 자체평가 관련 자치법규 중 위원회에 관한 규칙만을 가진 경우가 5개 지방자치단체에서 발견되었다. 부여군의 경우에는 정부업무평가 기본법 제18조를 근거로 하는 규칙을 보유하고 있으며, 공주시와 강진군의 경우에는 정부업무평가 기본법 제18조 제2항을 근거로 제시하는 규칙은 보유하고 있다. 다만 일부 지방자치단체의 경우 정부업무평가 기본법이 2006년 제정되면서 폐지된 정부업무 등의 평가에 관한 기본법 제24조 제3항을 여전히 근거로 제시하고 있어 조속히 개정이 필요하다. 폐지된 정부업무 등의 평가에 관한 기본법의 제24조 제3항은 지방자치단체의 자체평가위원회에 관한 필요한 사안을 규칙으로 제정하도록 규정하고 있었다. 특히 제3항의 형태는 ‘~(해야) 한다’고 규정하고 있어 선택적으로 ‘~할 수 있다’는 임의규정이 아니라 반드시 제정하도록 되어 있는 강행규정으로 폐지된 동법을 근거로 모든 지방자치단체들은 2006년 4월 이전에는 반드시 관련 규칙을 제정하여야 했다. 한편 기초자치단체들의 경우 상위 근거법으로 제시한 법령명과 조항 등은 다음 표들에서 나타나듯 매우 다양하다. 본 연구에서는 광역시(특별시) 소속 기초자치단체들과 광역도 소속 기초자치단체들로 나누어 분석하였다. 분석 결과 이미 2006년에 폐지된 정부업무등 평가에 관한 기본법을 근거법령으로 제시하고 있는 기초자치단체들이 상당수 되는 것으로 나타났다. 2006년 정부업무평가기본법 제정 당시 부칙 제5조에서 다른 법령과의 관계를 명시하여 기존의 정부업무등 평가에 관한 기본법이나 동법률의 규정을 인용한 경우, 새로이 제정된 정부업무평가기본법과 동법률상의 해당 규정을 인용한 것으로 간주하고 있다. 따라서 원칙적으로는 폐지된 이전 법령을 근거법령으로 제시하는 것은 문제가 없다. 다만 정부업무평가기본법 제정 시점 이후에 자치법규를 개정함에도 불구하고 계속 근거법령을 개정하지 않고 있는 지자체들이 다수 발견되고 있어 관련 법률의 정비가 필요하다고 볼 수 있다. 앞서 제3장의 법령현황 분석에서 10년 전 폐지된 법령을 근거법령으로 인용하는 자치법규들을 제시하였다. 기본법 제정 당시 다른 법령과의 관례를 고려하여 부칙에서 기본법 제정으로 이전 법령 조문에 사용한 경우 새로 제정된 기본법을 인용한 것으로 본다고 규정하였다. 다만 2006년 기본법 제정 이후에 관련 자치법규를 개정했음에도 불구하고 동 조항을 여전히 개정하지 않는 사례들이 있어 적어도 법 개정 시에는 폐지된 법령이 아닌 현행 법령으로 개정하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 또한 기본법의 없는 조문 번호를 법령에서 제시하고 있는 경우 및 내용이 적절치 않은 조문을 들고 있는 경우도 정비가 필요하다고 할 수 있다. 한편 상주시만이 유일하게 자치법규를 폐지하고 현재 관련법을 가지고 있지 않다. 지침 등을 따로 가지고 있지 낳고 기본법을 직접 근거로 한다고는 하나 기본법 조항이 지자체에 대하여서는 그다지 구체적이고 적합하지 않는 규정들도 있어 별도의 자치법규를 제정할 필요가 있다고 보인다. 현재 모든 광역과 기초지방자치단체들 중 평가(성과관리)나 위원회 관련 자치법규가 없는 지방자치단체는 상주시가 유일하다. 지금 현재의 정부업무평가 기본법은 그 이전의 정부업무 등의 평가에 관한 기본법과는 달리 규정에서 명시적으로 지방자치단체에 자치법규를 제정하도록 위임하고 있지 않아 지방자치단체는 관련 자치법규를 반드시 제정하지는 않아도 된다. 기존의 상주시 주요업무등의 평가에 관한 규칙은 2003년 5월 19일 제정되었으며 여러 번의 개정을 거쳐 2012년 11월 9일에 폐지되었다. 제정 당시에는 정부업무등의 평가에 관한 기본법 제8조와 제24조 제3항을 근거로 제시하였으나 2006년 정부업무평가 기본법 제정으로 목적 조항을 개정하여 정부업무평가 기본법 제8조를 근거로 제시하였다. 유일하게 지방자치단체 중 자치법규가 없어 전화로 인터뷰를 수행하여 그 이유 및 관련 다른 자치법규나 지침 존재 여부를 문의하였다. 문의 결과 다른 자치법규나 지침 없이 직접 상위법인 정부업무평가 기본법에 의거하여 자체평가 제도 및 자체평가위원회를 운영하고 있다고 답변하였다.