정부 내 협업의 기제 발굴, 제도적 확산, 문제해결형 추진 방식 및 협업 역량 강화를 위한 매뉴얼 구축 등 협업 활성화 방안 doc_id PCY_201704050344192101_13

협업기제의 발굴 과정은 첫째, 대통령 보좌관 및 자문역을 활용하는 방법으로 특정 이슈를 담당하는 정책 협력 업무 담당자를 지정하는 방법이다. 둘째, 대통령실 내에 협업 구조를 만든다. 예를 들어 협의회, 위원회, TFT 등 상설 또는 임시기구를 설치하여 범정부적 협업을 추진하는 것이다. 셋째, 범정부적 성격을 지닌 국정목표 또는 전략을 수립함으로서 정책적 협업을 강제하는 것이다. 일례로 오바마 정부의 ‘기후변화 및 탄소세 국정과제’가 이에 해당한다. 넷째, 협업기구를 고위급 주도형(Interagency Group Led by Agency and Department Heads)과 실무급 주도형(Interagency Group Led by Component and Program-Level Staff) 기구로 구분해 운영한다. 다섯째, 협업전담 주도기관을 지정하는 방법이다. 주도기관 지정 방법(Designation of Leadership)은 단수의 기관으로 하여금 협업 과정을 주도하도록 하는 방법과 복수의 기관이 책임을 공유하는 형태로 나눌 수 있다(김영록, 2014: 128-131). 첫 번째 과제는 협업기반 조직의 확산과 제도화이다. 다수의 부처가 제공하는 서비스(통합적 제공이 필요한 분야)를 발굴하기 위해 정부 기능수행체계 진단을 실시한 후 협업이 필요한 과제가 도출되면 과제의 성과를 도출하기 위해 기구와 인력을 보강하고, 부처 간 협의･조정 및 협업 체계를 구축해 나가는 것을 골자로 한다. 이렇게 구성된 협업조직은 행자부로부터 각종 행정적 권한을 안정적으로 확보할 수 있고 행사할 수 있도록 제도적 지원을 받을 수 있다고 명시되어 있다. 또한 각 부처는 협업 활성화를 위해 임시조직을 활용할 수 있으며 필요한 경우에는 행정자치부와 협의하여 별도정원을 활용한 기획단(추진단)을 설치할 수 있도록 한 점이 특징이다. 두 번째 과제는 의견수렴 및 소통채널의 확대이다. 현장 및 고객 중심의 조직 관리를 위해 해당 행정기관뿐만 아니라 일선기관, 나아가 지역주민의 의견을 수렴하고, 중앙부처･지방자치단체･공공기관 간 기능조정 및 협업이 필요한 사항에 대한 의견을 적극 반영해야 한다고 규정하고 있다. 각 부처 역시 현장 및 고객중심의 조직관리 서비스 의무가 있으며, 소속기관･유관기관･지역주민 등을 대상으로 조직관리 의견을 수렴한 후 행정자치부에 제출하도록 규정하고 있다. 공무원 성과평가 등에 관한 지침(인사혁신처 예규 제19호)은 국가공무원법 제40조(승진), 제40조의 2(승진임용의 방법), 제51조(근무성적의 평정) 및 공무원 성과평가 등에 관한 규정에서 위임한 사항 및 동 법령의 시행을 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 본 지침의 적용대상은 일반직(연구직･지도직공무원 포함) 국가공무원으로 4급 이상 공무원은 성과계약 등 평가를, 5급 이하 공무원에 대해서는 근무성적평가를 실시하도록 규정하고 있다. 본 지침에서 규정한 평정의 일반원칙은 ‘객관적이고 엄정한 평정’, ‘휴직, 유연근무, 원격근무, 인사교류, 장애, 성별, 종교 등을 이유로 불공정한 평정이 이루어지지 않아야 함’이라고 제시되어 있다. 이러한 원칙에 의거해 소속장관은 소속 공무원에 대한 성과평가, 성과면담, 평가결과의 활용 및 성과향상을 위한 지원 등을 포함한 부처 내 성과관리 계획을 수립하도록 되어 있는데, 이 중 협업에 대한 내용을 반영한 것은 다음과 같다. 문제해결형 과제추진방식은 다수의 부처가 관계되거나 이견과 이해가 대립하는 과제에 대해서 관련 부처와 이해관계자 등이 함께 참여하여 문제점과 해결방향을 공유하고, 이를 바탕으로 이견을 조정하여 정책대안을 도출･이행하는 해결 프로세스이다(행정자치부, 2014a: 72). 과거 공급자 위주의 독단적인 방식은 과제별 이해당사자들의 참여를 보장하지 않은 채 주관부서 단독으로 정책을 추진하거나, 선택된 대안의 당위성을 확보하기 위해 다른 부처나 지방자치단체, 민간 등 이해관계자들에게 형식적으로 의견을 수렴하는 형태였다. 이러한 방식은 정책효과가 감소하거나 갈등이 발생하는 등 부작용들이 발생하는 문제점들이 나타났다. 문제해결형 과제추진방식은 과거의 프로세스를 벗어나 합리적이고 효과적인 정책대안을 마련하기 위해 범정부 모든 영역에서 적용이 필요한 방식을 추구한다. 문제해결형 협업 추진은 아래와 같은 절차로 진행된다. 협업은 필연적으로 다양한, 독립적인 권위를 가진 이해당사자들의 관계를 만들어낸다. 이러한 관계는 시장에서와 같은 단편적이고 단기적인 교환관계가 아니라, 관계를 맺게 한 목적 이외의 분야에서의 지속적인 소통으로 연결될 가능성이 높다. 자원교환을 통한 문제해결이라는 의도적인 관계 맺기는 문제해결과 동시에 해소되는 것이 아니라, 다른 영역, 다른 관점, 다른 행위자들로 확산될 수 있다는 것이다. 이러한 ‘지속성’ 높은 관계는 관계의 한 편을 차지하는 행위자들의 관심과 이해관계, 그리고 가치관에 영향을 미치며, 관계의 참여자들은 부지불식간 서로의 관심을 상호조정(mutual adjustment)하는 관계로 진입할 수 있다. 상대방에 대한 의식이 한정된 자원에 대한 경쟁에서 이해관계 조정을 통한 합의로 진전되는 것은 새로운 관계성 구성의 가장 낮은 단계에 불과하다. 단기적 협업에 만족한, 혹은 익숙한 개인들은 협업의 가치에 긍정하게 되고, 협력적 관계에 대한 긍정적 태도는 ‘관계들 속의 독립적인 개인’에서 ‘공동체의 구성원’으로서의 의미에 익숙해질 가능성이 높다. 김영록 외(2013)의 연구에서는 협업을 행태적, 과정적 측면에서 정부 내 분업을 최적의 상태로 만들기 위한 대표적인 사례로 보고, 협업의 체계적 관리, 협업역량의 제고와 더불어 성공적인 협업을 위한 매뉴얼의 필요성을 주장하였다. 특히 협업 매뉴얼을 협업의 체계적 관리 및 협업역량의 제고를 위한 실천적 방안으로 보았다. 협업 매뉴얼을 통해 협업의 필요성을 진단하고 협업 추진 과정에서 필요한 활동들을 미리 점검함으로써 현장의 업무 담당자들이 보다 쉽게 협업을 이행할 수 있고 협업의 성공 가능성도 높아진다고 주장하였다. 그리고 협업 관리 매뉴얼 및 체크리스트를 제시하였고, 제시된 매뉴얼 및 체크리스트에 실제 정책 사례를 적용한 예시도 함께 제시하였다. 김영록 외(2013)의 연구에서 제시한 협업 관리 매뉴얼은 크게 10단계로 구성되어 있으며, 각 단계별로 개념 설명이 되어있고, 문제해결팁, 정책예시, 체크리스트가 단계별로 적절하게 포함되어 있다. 1단계는 협업과제 판단 단계로 협업과제 판단 시에 활용할 수 있는 체크리스트가 제시되어 있으며, 협업 유형에 따른 문제 발생 시 적용 가능한 해결 팁과 체크리스트를 활용할 때 유의해야 할 사항들을 제시하였다. 또한 협업과제 판단 단계를 쉽게 이해할 수 있는 정책 예시도 함께 제안하였다. 협업 활성화를 위한 기타 개선방안으로는 관리주체의 협업전략, 시스템, 실행과정에서의 협업 관리, 정보축적 등의 실질적인 제도적 장치의 마련, 협력 리더십 교육, 협업의 수용 확산과 불확실성 제거 노력 등과 더불어 우선적으로 협업과제를 사례별로 정리한 협업 매뉴얼을 보강하는 것이 필요하다. 협업 매뉴얼은 실제 협업 현장에서 체감하는 협업 제약요인을 제거하는 수단으로 유용하며, 매뉴얼을 통해 제공되는 협업의 개념, 추진 절차, 유의사항, 사례 등은 협업과제 담당자로 하여금 협업 시도에 대한 부담감을 줄이면 성공적인 협업 이행에 기여할 수 있다는 것이다. 따라서 현재 원론적 수준의 참고자료인 협업 매뉴얼을 실제 복잡한 행정현장의 변수에 대응할 수 있도록 다수의 사례를 중심으로 실패요인과 주의사항을 제시하고, 행정현장에서 실질적으로 적용 가능한 매뉴얼로 개선할 필요가 있다. 또한 매년 평가를 통해 축적된 협업 관련 정보를 활용한 매뉴얼의 정기적인 업그레이드도 필요하다.