사악한 문제(Wicked Problems)의 특성과 이를 해결하기 위한 행정협업의 필요성 및 선행연구 동향 doc_id PCY_201704050344192101_3

‘사악한 문제’라는 용어를 처음 사용한 Rittel and Webber(1973)와 Van Bueren et al.(2003)은 사악한 문제는 다음과 같은 속성을 갖는다고 설명하였다. Rittel and Webber(1973)는 ① 문제 자체의 모호성과 이해당사자의 선호･관점･이해관계 등의 차이로 인해 문제가 해결되고 나서야 문제의 정의가 가능하며, ② 맞고 틀림의 문제가 아니며, ③ 완전한 해결이 아닌 만족할 만한 수준의 해결만이 가능하며, ④ 전례가 없고 독특하고 유일하며, ⑤ 가역불가성을 가지고 있어 시행착오가 용납되지 않으며, ⑥ 제한된 범위의 기존대안이 존재하지 않아 창조적인 대안을 모색해야 하는 속성을 갖는다고 설명하였다(채종헌 외, 2013: 28). Van Bueren et al.(2003)은 ① 원인과 결과에 대한 과학적 지식의 한계(부족)로 인한 인지적 불확실성, ② 다양한 이해관계자들로 인한 전략적 불확실성, ③ 다양한 조직, 정책영역에서 이루어지는 의사결정으로 인한 제도적 불확실성 등의 특성이 있는 사회문제로 설명하였다(채종헌 외, 2013: 28). 사악한 문제에서 ‘사악성’은 문제의 사악한 정도를 말한다. 따라서 사악한 정도와 유형에 따라 다른 형태의 접근을 시도해야 한다. 하지만 대부분의 조직은 문제의 사악성의 정도를 적절하게 인식하지 못하고 모든 사회문제를 ‘복잡하고 난해하지만 순한 문제’로 그릇되게 인식하는 경향이 존재한다(Conklin, 2003; 채종헌 외, 2013: 29 재인용). 사악한 문제를 전통적인 계층제적 지시의 방식으로 대처하는 프로세스는 ① 문제를 연구하고 ② 문제를 길들이는 방식이지만(Van Bueren et al., 2003) 사악한 문제는 이러한 방법으로 완전한 해결이 불가능하고 심지어 문제를 악화시키는 부작용을 초래할 수 있다(채종헌 외, 2013: 29). Rittel and Webber(1973)는 일반적으로 사회문제들은 사악한 문제의 성격을 포함하므로, 계획을 통해 길들이는 방식으로 사회문제를 해결하는 시도는 근본적으로 한계를 갖는다고 설명하였다. 그리고 이러한 설명은 점차 현실화되고 있다. 따라서 계획을 통하거나 계층제적 지시를 통한 해결방법을 포함한 다양한 사회문제들을 유형화하고, 유형에 따른 적절한 대안을 탐색하는 것이 필요하다. 이러한 필요가 행정협업에 대한 논의를 주목하게 만든 것이다. 한편, 협업을 결과로 이해하는 연구들은 조직 간, 기관 간 협업을 연구의 종속변수로 설정한다. 이들 연구는 각각의 행위자들이 협력, 혹은 협업이라는 선택을 하는 주요한 요인을 발견하고, 이들의 설명력을 진단하는 것을 목적으로 하는 경우가 많다. Florida State University를 중심으로 하는 제도적 집합적 행위이론(institutional Collective Action) 연구가 이러한 연구궤적의 중심에 위치하고 있는데, 이들 연구는 대부분 지방자치단체 등 제도적 행위자(institutional actor)들이 집합적 행위의 문제에 노출된 상황에서도 협력이라는 ‘이론적으로 지지되지 않는 선택’을 하게 하는 다양한 요인들을 탐색하고, 이들 요인들의 상대적 중요성을 파악하는 것을 목표로 하고 있다. 김태진 외(2015: 5-7)는 다양한 선행연구 검토를 통해 공동체 기반의 협력적 거버넌스의 성공적인 적용과 운영을 위한 전제조건을 분석하였으며, 이를 통해 강력한 사회적 자본, 높은 수준의 문화 및 믿음의 동질성, 높은 수준의 정책 신뢰, 자원개발산업에 의한 지역경제의 우위성 등이 협업의 기본 전제로 작동하고 있음을 제시하였다. 또한 협업 행정의 전제조건 또는 영향을 미칠 수 있는 변수들을 정리한 연구들을 통해 정책 결정과정에서 행위자와 나타날 수 있는 다양한 변수들을 정리한 바 있다. Thomson & Perry(2006)는 상호의존성의 높은 수준, 자원 및 위험 공유 필요성, 협력을 위한 노력의 경험, 상호 필요로 하는 자원 보유, 복합 이슈 등을 협업의 선행조건이라고 제시하였고, Ansell & Gash(2007)는 권력･자원･지식의 비대칭, 협력과 갈등의 선행경험(초기 신뢰수준에 영향), 참여에 대한 인센티브와 패널티를 선행조건으로 제시하였다. Emerson et al.(2011)은 자원 조건, 정책 및 법적 구조, 정치적 역동성과 권한관계, 네트워크의 연계정도, 신뢰수준과 갈등, 사회적･경제적･문화적 건전성과 다양성을 제시하였다. 행정협업에 대한 연구들은 정부부처 간의 경계를 초월하여 공공문제를 해결하기 위해 참여자들을 조정하는 집단행동으로서 협업을 정의하는 경향이 있다(김태진 외, 2015: 4). 선행연구들을 살펴보면 연구의 내용에 있어서는 협업행정의 이론적 배경, 필요성, 촉진요인, 단계별 고려요인 등 협업행정에 대한 이론적 토대를 제공하는데 초점을 두고, 연구방법에 있어서는 협업사례의 발굴이나 개별사례를 중심으로 공무원 또는 전문가를 대상으로 한 인식조사가 주를 이루고 있다. 김윤권(2014)의 연구는 행정협업에 대한 이론적･경험적 논의를 파악하는데 있어 유용하다. 김윤권(2014)은 행정협업을 하게 된 배경, 행정협업과 관련한 이론, 이론과 현실의 차이, 협업의 장애요인과 활성화요인 등에 대해 고찰하고 있으며, 국내･외 선행연구를 통한 이론정리와 연구경향 및 국내･외 행정협업에 대한 실태분석을 시도해 협업의 동인, 협업 가능분야, 행정협업의 실태를 파악하여 협업의 제약요인과 활성화 방안이 무엇인지에 대하여 기술하고 있다. 이재호 외(2013)는 행정협업의 지표를 개발하는 것을 목표로 협업의 유형화와 표준화를 시도하였다. 선행연구 검토를 통해 협업지표를 효율화와 활성화 지표로 구분하고, 협업의 인과관계를 기준으로 동인지표와 결과지표를 나눈 후 투입, 과정, 성과, 산출지표로 구분하여 지표를 개발하였다. 김영록 외(2013)는 행정협업의 개념, 유사개념과의 비교, 협업 과정에 대한 선행연구 검토를 바탕으로 행정협업 추진에 관한 공무원 인식조사를 실시하였다. 이를 통해 협업 관련 매뉴얼 개발을 위한 이론적 배경과 협업추진의 논리, 협업관리 매뉴얼 및 체크리스트를 제안하였다. 박천오 외(2011)는 행정협업의 필요성과 의의, 특성에 대해 고찰한 내용과 공무원을 대상으로 실시한 설문･면접조사 결과를 바탕으로 행정협업의 추진과정에 있어 성공요인과 장애요인을 검토하고 성공적인 행정협업 모델의 방향에 대한 제언을 담고 있다. 임성근(2015: 29)은 정부 3.0의 이론적 근거를 검토한 결과 정부 3.0의 이론적 배경을 설명하려는 연구들이 축적되고 있으나 명확히 정립된 단계라고 볼 수는 없다고 설명하면서, 시장중심주의와 정부중심주의에서 말하는 시장실패와 정부실패 논의에서부터 정부 3.0의 이론적 근거를 탐색하고 있다. 시장중심과 정부중심 논의의 무게 추는 정부실패의 극복수단인 신공공관리 에 대한 논의가 등장한 이후에 시장중심의 논의로 기울어졌다. 그리고 얼마 지나지 않아 신공공관리(New public management)는 민영화, 권한위임 등을 통해 정부기능의 분권화와 분절화를 시도했다. 이 과정에서 정책연계가 약화되어 국가 전체의 장기적인 목표달성이나 여러 부처에 걸친 문제해결에 취약하다는 한계가 드러났고, 이러한 문제점을 해결하고자 기관별로 분산된 정부기능을 묶어 정부 전체의 효율성을 높이려는 움직임이 대두되었다. 이러한 움직임은 신공공관리론의 한계를 극복하려 한다는 점에서 후기 신공공관리 모형 및 협력 모형으로 여겨진다(우윤석, 2013; 임성근, 2015: 29-30 재인용).