신공공관리(NPM)의 고객 중심주의에 대한 비판과 이를 보완하기 위한 시민 개념으로의 확장 및 정부업무평가 고도화의 필요성 doc_id PCY_201704050345048901_7

아버바흐와 크리스텐센(Aberbach & Christensen 2005)은 소비자주권을 강조하면서 공공부문에 고객 개념을 확산시킨 신공공관리개혁(NPM)을 비판하고 있는데, 주요 내용을 살펴보면, 소비자지향주의는 자유주의적 시민을 강조하는 반면 시민에 대한 공동체 또는 공화주의 전통을 무시하고 있으며, 시장 메커니즘의 활용에 대한 강조로 인해 행정에 대한 정치적 지도자들의 통제력을 약화시켜 정부의 책임성을 약화시키고 있다는 점을 비판하고 있다. 또한 공공부문에서 소비자 또는 고객이라는 개념을 밝혀내기 쉽지 않으며, 시장에서 고객이 만족하는 원리가 공공부문에 그대로 적용되기 어렵고, 고객이 아닌 시민 또는 국민의 입장에서 정부에 원하는 가치와 다를 수 있다는 점이다. 브루어(Brewer 2007)는 NPM에 입각한 소비자 중심주의가 효율성을 강조하고 서비스 수혜자들이 느끼는 요구에 주목함으로써 민원제도를 효과적으로 개선하는데 도움을 준 것은 사실이라고 인정하면서도, 소비자 중심주의가 고객만족을 지나치게 강조함으로써 좋은 거버넌스, 공정성과 시민권 등의 가치 등이 약해졌음을 지적하고 있다. 포타키(Fotaki 2009)는 소비자중심주의에서 제시하는 고객 개념이 다양한 개념을 제시하지만 그 개념들이 모순되거나 일관되게 적용하기 힘든 것임을 지적하고 있다. 예컨대 의료분야에서 소비자 중심적인 기제는 예약시간과 같이 단순하여 쉽게 대안을 찾을 수 있는 경우 선택이라는 방법을 사용하도록 하지만, 지속적인 치료나 복잡한 처치를 요하는 경우 소비자들은 선택을 할 수 없다. 또 교육수준이 높고 부유하며 이동이 자유로운 소비자들의 경우 다양한 옵션들을 선택할 수 있지만, 그렇지 않은 경우 선택의 여지는 좁아진다는 것이다. 따라서 공공서비스의 사용자들을 일괄적으로 소비자로 규정하기는 어렵고, 다양한 기제를 통해 공공서비스를 접하는 시민 개념이 소비자 중심주의의 대안이 될 수 있음을 제기하고 있다. 이처럼 고객 개념이 포착하는데 한계가 있는 책임성의 문제를 보완하기 위해서는 시민 개념을 확장시켜 나가는 것이 필요한데, 이러한 움직임은 최근 탈신공공관리(Post NPM)라는 불리는 흐름 속에서도 나타난다고 하겠다(Pollitt and Bouckaert 2004; Drechsler 2005; Van Dooren, Bouckaert, Halligan 2010). 공공부문에서 고객 개념을 적용하는 경향에 대한 비판은 국내에서도 점차 확산되고 있다. 민원행정서비스만족도조사와 같이 정부업무평가에 만족도 조사가 도입되면서 고객 개념에 대한 논의가 시작되는데, 박중훈･김판석(1996)은 고객만족도조사의 대상은 민원행정서비스를 이용한 최종사용자(end-user)라고 주장한 반면, 홍재환(2002a)은 공공서비스를 최종적으로 이용하지 않은 국민도 고객의 개념에 포함시켜야 한다고 주장한 바 있다(이광희 2004: 4-5 재인용). 공공부문에서 고객의 개념을 적용하는 것에 대한 비판이 높아지고 있다는 점에서 신공공관리(NPM)가 강조해 온 고객 중심의 성과관리에 대한 검토가 불가피해 보인다. 공공부문에 도입된 고객만족도는 일선 공무원들의 대응성과 친절도 제고 등 긍정적 효과를 거두고 있는 것으로 평가되지만, 정부의 책임성 제고라는 점에서 한계를 지닌다고 하겠다. 또한 시장과 달리 복잡한 공공부문의 특성을 반영하기 어려운 점도 지적되고 있다. 이러한 문제들을 해결하는 방안으로 공공부문이 제공하는 서비스의 특성에 따라 고객을 세분화하는 시도가 나타나고 있으나, 이러한 시도들이 고객 개념이 가지는 본질적 문제를 해결하는 것이라고 보기는 어렵다. 즉 공공부문 성과관리의 초점은 고객중심이 아니라 고객의 다양한 유형을 포함한 시민 개념으로 확장될 필요가 있다. 하지만 일반 시민으로 만족도조사 대상을 확장할 경우 정책이나 행정서비스를 잘 모르는 문제가 제기될 수 있음도 지적되어야 한다. 정부업무평가가 도입되고 정착될 때 신공공관리(NPM) 개혁 담론이 많은 영향을 미치면서, 효율과 경쟁, 그리고 고객 중심의 성과관리가 강조되었다. 그리하여 공공부문의 성과관리에서 고객만족도 조사가 필수적인 요소로 자리를 잡게 되었으며, 정부업무평가에서도 “국민”이라는 이름을 달고 만족도조사가 실시되고 있다. 하지만 정부업무평가 국민만족도조사는 전문가 중심의 정책평가와 구분되는 국민 평가로서의 이미지가 남아 있다. 신공공관리개혁에서 강조하는 고객 관점보다는 탈신공공관리(Post NPM)가 강조하는 시민 관점이 더 강하다고 하겠다. 정부운영의 패러다임이 신공공관리에서 공공성의 복원과 시민적 관점을 강조하는 탈신공공관리로 이동하고 있는 시점에서 정부업무평가도 이런 방향에 맞추어 고도화될 필요가 있다. 만족도조사에 국민이 수동적으로 참여하는 방식보다는, 국정운영에 관심을 가진 시민들이 정부업무평가에 능동적으로 참여할 수 있는 다양한 기제들을 설계할 필요가 있다. 패널 조사는 다소 논란이 제기될 수 있겠지만 국민만족도조사의 새로운 모델을 만드는 시범사업으로 추진해볼만 하며, 주기적인 조사와 심층적인 분석, 그리고 결과공개 및 우수사례 공유 등을 통해 쌍방향 소통을 지향해야 한다. 현행 정부업무평가기본법은 정부업무평가 결과 활용에 대한 규정을 가지고 있으나 정부업무평가 국민만족도 조사결과에 대한 활용을 다루는 규정은 가지고 있지 않다. 하지만 국정과제국민만족도조사와 정상화과제국민만족도조사의 결과가 국정과제평가와 정상화과제평가에 반영되고 있으므로, 중앙행정기관의 정부업무평가 결과 활용을 언급하고 있는 규정들이 국민만족도 조사결과의 활용에 대한 법적 근거가 된다고 하겠다. 정부업무평가기본법 제5장 평가결과 활용은 제26조부터 제30조까지 총 5개 조문으로 구성되어 있는데, 평가결과의 공개 의무(제26조), 평가총괄기관인 국무총리가 각종 평가결과보고서를 종합하여 국무회의에 보고하거나 평가보고회를 개최해야 하고, 각 부처의 장이 국회 소관 상임위원회에 평가결과를 보고해야 하는 의무(제27조), 평가결과를 조직, 인사, 예산, 보수 체계에 반영 또는 연계(제28조), 평가결과에 따른 문제점이나 부진 사항에 대하여 집행 중단 등의 시정조치를 취하거나 자체 감사 등을 수행(제29조), 평가결과 우수한 기관, 부서, 공무원 등에 대해 표창 및 포상금 지급, 성과급 지급 및 인사 상 우대 조치(제30조) 등을 제시하고 있다. 평가결과 활용과 관련된 연구에 따르면, 기본적으로 지식 활용 유형에서 빌려와 적용한 유형론으로써 도구적 모형과 비도구적 모형(또는 소통 모형), 직접 활용과 간접 활용 등의 구분이 많이 제시되었으나, 최근에는 이러한 구도에서 벗어나 유연한 활용과 경직된 활용, 의도적 활용과 비의도적 활용 등 다양한 유형론이 제시되고 있다. 도구적 모형은 평가결과를 해당 정책이나 사업의 개선에 직접 활용할 것을 강조하는 전통적인 모형으로써, 의도적 활용, 합리적 활용 등의 이름으로도 불린다. 선행 연구들에 따르면 도구적 활용의 형태는 정책/사업의 개선을 중심으로 나타나지만 이 외에도 정책을 수행하기 위해 수반되는 예산 변경, 업무 조정, 기능 개편, 정책 집행에 대한 성과 보상 등도 포함하고 있다. 즉 도구적 모형에 따른 정책 개선을 정책결정과정에 평가결과의 반영뿐만 아니라 집행 단계의 업무조정 및 예산변경, 평가결과에 따른 성과급 부여 등 인사 관리 측면까지 확장하여 이해하고 있다(Rossi & Freeman 1985; Johnson 1998; Alkin & Taut 2003; Moynihan & Lavertu 2012; de Kool 2012; 이광희 2013: 73-74).