독립행정기관의 설립 근거와 헌법적 한계 및 민주적 정당성 확보 방안 doc_id PCY_201704070227369881_3

중앙선거관리위원회는 정부와 병렬적으로 존재하는 헌법상의 독립기관이다. 애초에 건국헌법은 선거관리를 행정부의 권한으로 규정하였다. 그러나 3･15 부정선거와 4･19 이후인 1960년 3차 개정헌법시 이를 독립행정기관으로 규정하였다. 그리고 1987년 9차 헌법 개정시 위원장의 임기를 5년에서 6년으로 연장하였다. 중앙선거관리위원회는 헌법기관인 대통령과 국회를 구성하는 것을 감시하는 임무가 있으므로 정치적 이해관계로부터 독립하여 감시함으로써 선거의 공정성을 최대한 보장하여야 할 필요가 있으므로 그 취지를 고려하여 독립적 행정기관으로 규정하였다. 위원장의 임기는 6년으로 대통령의 임기보다 길게 보장되고 있어 독립성의 측면에서 강한 요소라고 평가될 수 있다. 비교법적으로는 한국, 필리핀, 인도 등이 헌법기관으로서 독립기관형으로, 일본, 독일, 미국(연방) 등이 법률기관으로서 독립기관형으로 설립하고 있고, 그 외에 미국(州), 스웨덴 등이 행정부 소속으로 선거관리 업무를 담당하게 하고 있다. 국가인권위원회는 민주화 과정의 경험을 바탕으로 인권침해 근절을 위해 2001년도에 설립되었다. 인권위는 입법･사법･행정 등 다른 권력기관의 인권침해를 감시하여야 하는 성격을 지니고 있기 때문에 독립기관으로 설립되었고, 그 기반에는 1993년 비엔나 세계인권회의에서 채택된 ‘비엔나 선언 및 행동계획’과 유엔총회가 채택한 재정적 독립성과 임기의 안정성을 보장해야 한다는 파리원칙의 국가인권기구 독립성 강조가 밑바탕이 되었다. 그러나 국가인권위원회법 제6조 제4항과 제5항에서 보듯이 법률안 제출권은 국무총리를 통해 행사해야 하고, 기획재정부의 예산통제를 받아야 하기 때문에 재정적 독립성이 있다고 보기는 어렵다. 헌법상 독립기관의 경우, 국가재정법에서 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등 헌법상 독립기관들은 기획재정부가 예산요구서의 예산을 감액할 때 국무회의에 해당 중앙관서장의 의견을 구하도록 되어 있는 점을 고려할 때, 법률상 독립기관인 국가인권위원회의 재정적 독립성은 강한 편은 아니라고 볼 수 있다. 기본적으로 주권은 국민으로부터 비롯되기 때문에 국민의 대표인 국회가 국민주권주의와 의회유보원칙에 따라 법률로써 독립행정기관을 설치하는 것이 헌법상 금지된다고는 볼 수 없을 것이다. 특히, 기술의 발달과 사회 각 영역 간의 융합 현상에 따른 새로운 영역의 등장 및 행정권의 비대화에 따른 새로운 형태의 기본권의 침해 내지 보장 필요성이 발생할 수 있고, 그 필요성에 따라 기존의 헌법상의 권력분립원칙에 포섭할 수 없는 새로운 행정기관 신설의 필요성이 생길 수 있다는 점은 인정할 수 있다고 하겠다. 아울러, 권력분립은 그 자체가 목적이 아니라 기본권 보장을 위한 수단이므로, 새로운 행정기관의 창설로 기본권의 보장 또는 신장, 확대가 이루어질 수 있다면, 새로운 독립행정기관 설치를 부정할 이유는 없다고 할 것이다. 헌법 제66조 제4항에 의해 행정권은 기본적으로 헌법질서수호의 책무를 지니고 있는 대통령을 수반으로 하는 행정부에 속하도록 하여 대통령이 국정 운영을 위해 그 행정기관을 지휘･감독할 수 있도록 하고, 그 권한에 상응하는 대통령의 행정부에 대한 통제권능 부여 및 그 권한 행사에 따른 책임을 물을 수 있도록 하고 있다. 따라서 대통령이나, 국무총리의 지휘･감독권을 벗어나 기존의 행정부가 보유하고 있는 행정권을 독립적으로 행사하는 행정기관을 새롭게 신설하는 행위는 기존 행정부가 가지고 있는 해당 행정분야에 대한 지휘･감독 권한을 형해화하거나, 축소시킬 수 있고, 기존에 국민으로부터 민주적 정당성을 부여받은 권력분립 형태와는 다른 형태의 권력 분배를 야기하고, 권력 간의 견제와 균형의 형태가 달라질 수 있으므로, 의회의 법률 제정에 의해 합법성이 담보된다는 형식적인 이유로 위와 같은 독립행정기관 신설이 무제한적으로 허용된다고는 볼 수 없을 것이고, 기본적으로 국민주권주의, 민주주의와 권력분립 등과 같은 헌법적 정의에 그 한계가 있을 수밖에 없다. 기능적･제도적 민주적 정당성은 국가권력을 조직적 의미에서 고유한 기능과 기관으로 나누고, 그를 통해서 국민이 자신에게서 비롯된 국가권력을 행사한다는 의미이다. 헌법제정권자인 국민의 의사에 따라 제도화된 권력은 기본적으로 추상적인 민주적 정당성을 획득하게 되는데, 여기서 민주주의를 원용하여 집행권을 매우 광범위한 의회유보나 법률유보 아래에 두거나, 집행권에 파급효과가 큰 독점적 결정권을 의회에 허용할 수 없다는 헌법적 한계가 도출된다. 위와 같은 기능적･제도적 민주적 정당성의 추상성은 구체적으로 인적 정당성과 실질적 내용적･민주적 정당성에 의해 뒷받침된다. 조직적･인적 민주적 정당성은 직무담당자와 국민 사이에 직접적 또는 간접적인 연결고리로 정당성이 연결되어야 한다는 것을 의미한다. 실질적･내용적 민주적 정당성은 국회가 제정한 법률에 구속되거나, 국민의 대표인 국회에 대해 책임을 지는 방식을 통한 통제를 통해 국가기관의 권력행사가 국민의 권력 행사로 보장되고, 간주되게 되는 것을 의미한다. 대통령은 직접적으로는 자기 자신의 행위에 대해서, 그리고 간접적으로는 국무총리와 각 부 장관 등에 대해서는 그들에 대한 지휘･감독권을 전제로 책임을 지게 된다. 우리나라 헌법은 국민의 대의기구인 국회가 각 부 장관인 국무위원의 권한 행사에 대해 국무총리, 국무위원 및 정부위원을 출석시켜 보고를 받고, 질문･답변을 통해 그 권한행사의 정당성을 감독하며(헌법 제62조), 국정조사를 하고(헌법 제61조), 국무총리 또는 국무위원의 해임을 건의함으로써 정치적 책임을 물을 수도 있으며(헌법 제63조), 헌법이나 법률 위배시 탄핵소추를 의결(헌법 제65조)하는 방식으로 통제를 하도록 규정하고 있다. 한편, 사법권은 그 독립이 헌법적으로 어느 정도 보장되어 있고, 사후적으로 판단을 내리는 소극적인 속성을 갖기 때문에 정권을 가진 자 또는 정권을 가지고 싶어 하는 자가 쉽게 그 권한을 지배할 수 없고, 남용 위험성도 비교적 적지만, 수사권과 기소권으로 대별되는 검찰권은 사법권에 비해서 쉽게 지배할 수 있는 영역이고, 권한의 적극적인 특성으로 인해 남용되기도 쉬운 영역이기 때문에 권력분립의 원칙의 중요성이 훨씬 큰 영역이다. 입법례 측면에서 보더라도 새로운 독립행정기관의 출현이 전통적인 행정 영역보다 경제, 방송 등 새로운 전문화된 영역에서 공정성 확보를 위해 활발히 위원회 형태로 이루어지고 있는 것을 보더라도 형벌권을 행사하는 전통적인 영역은 독립행정기관 형태와 그리 친하지 않은 영역이라고 할 것이다.