재난 및 안전관리 기본법을 중심으로 한 우리나라의 안전관리 체계, 안전의 개념적 층위, 그리고 재난 유형 및 대응 정책의 법적 근거에 관한 고찰 doc_id PCY_201704100449053311_16

이처럼 국가에 의한 안전의 관리는 원칙적으로 재난의 예방, 대비, 대응, 복구를 통한 객관적 안전관리를 의미하는 것이나, 재난 및 안전관리 기본법 제1조는 “안전문화활동”을 안전관리의 범위에 포함시킴으로써, 안전의 주관적 층위도 역시 국가적 관리의 대상으로 포함시킨다. 이 법 제3조 제9의2호는 “‘안전문화활동’이란 안전교육, 안전훈련, 홍보 등을 통하여 안전에 관한 가치와 인식을 높이고 안전을 생활화하도록하는 등 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 안전한 사회를 만들어가기 위한 활동을 말한다.”고 정의한다. 이를 문리적으로 해석해 보면 안전문화활동의 궁극적인 목적이 객관적으로 더 안전한 사회를 만들기 위한 것임을 명시하고 있는 것으로 보이나, 결국 이를 위하여 교육이나 홍보 등 시민의 주관적 인식 층위에 관한 정책을 법에 근거하여 시행하도록 함으로써, 안전의 주관적 층위에 대한 정책적 개선을 1차적인 목표로 하고 있는 것으로 볼 수 있다. 일반적으로 법정책이 객관적 안전의 확보를 1차적 목표로 함으로써 그 결과로 주관적 안전의 개선을 달성하는 것과는 달리, 사회 전반의 안전문화를 개선함으로써 보다 근본적으로 안전을 보장하고자 하는 것이다. 안전문화활동과 관련된 국가의 구체적인 법정책의 내용은 이 법 제8장 “안전문화 진흥”에 규정되어 있다. 이와 같은 재난 및 안전관리 기본법 규정으로부터 이 법이 상정하고 있는 안전개념의 실질을 다음과 같이 확인할 수 있을 것으로 생각한다. 우선 이 법 제1조와 제2조, 제4조에서 안전하게 보호되어야 할 가치로 “생명, 신체, 재산”을 열거하고 있음은 살펴본 바와 같다. 이 외에도 이 법 제3조 제4호는 “안전관리”의 개념을 정의하면서 국가에 의해 관리되어야 할 안전의 실질적인 내용으로 “사람의 생명․신체 및 재산의 안전”을 다시 한 번 열거한다. 전술한 바와 같이 우리 법제는 헌법에서부터 경찰관 직무집행법이나 소방기본법에 이르기까지 생명, 신체, 재산이라는 객관적 가치에 대한 안전을 보호하는 것을 목표로 하고 있으며, 주관적 층위의 안전, 즉 위험으로부터의 두려움을 직접적인 정책목표로 고려하고 있는 내용은 찾기 어렵다. 마찬가지로 재난 및 안전관리 기본법 또한 1차적으로 객관적 층위의 안전을 보장하는 것을 정책목표로 하고 있다. 이 법률들 중에서 특정한 사고의 사후대응을 위해 만들어진 특별법과 국가안보와 관련된 법 두개를 제외하면 나머지는 모두 위험원의 관리와 직간접적으로 관련된 법률이라고 할 수 있다. 이 중 대부분은 고압가스나 광산, 도로교통 등과 같이 실제 국민의 생명․신체․재산에 대한 피해를 야기할 가능성이 높은 위험이 현실화되지 않도록 하기 위하여 국가가 시행하고자 하는 다양한 규제와 지원 정책의 법적 근거를 마련하기 위한 것이다. 이 외에도 도로교통이나 원자력과 같이 중요한 위험원의 경우에는 위험원을 관리하기 위한 조직을 구성하는 별도의 특별법이 존재하기도 하며, 경찰공무원이나 소방공무원처럼 위험 대응 업무를 수행해야 하는 공무원의 안전에 관한 법률도 있다. 안전과 관련된 대부분의 법률은 형사제재나 과태료를 통하여 중요한 의무의 이행이 강제된다. 마지막으로 한국의 재난 대응현황을 살펴보면 다음과 같다. 안전정책의 규범화와 관련된 변화가 우리나라의 재난관리 법체계에도 등장하고 있다. 과거 우리나라 재난관리 법체계는 재난관리 주체가 분산되어 효율적인 재난대응이 어렵다는 한계점을 갖고 있었다. 이를 개선하고자 우리나라는 2004년 재난관리의 기본법인 재난 및 안전관리 기본법을 제정하였다. 그러나 재난안전법의 제정 이후에도 2014년 발생한 세월호 참사는 재난관리의 효율적인 체계에 대한 비판의식을 불러왔고, 국민안전처 신설이라는 정부조직 개편으로 이어지게 되었다. 나아가 재난안전법은 원활한 재난대응을 위한 민관협력에 대해서도 규정하고 있으나 2013년에 신설된 것이어서 적절한 운영이라는 측면에서 보완과 개선이 필요할 것으로 생각된다. 한편 한국의 주요 범죄대응정책을 살펴보면, 재난대응정책은 물론 범죄대응정책도 객관적 안전의 확보를 우선적인 정책목표로 하고 있음을 알 수 있다. 형법 제정이후 보이는 지속적인 처벌강화의 경향은 전통적으로 사회의 통합 및 공공질서의 유지를 목적으로 하는 것이었다. 90년대 중반 이후에는 국민의 여론이 입법에 반영될 기회가 확대되면서, 사회취약계층에 대한 보호가 주목받게 되어 더욱 적극적으로 범죄화가 진행되었다. 재난 및 안전관리 기본법은 2004년 제정되었다. 이 법의 제정 이전 우리나라의 재난 대응체계는 자연재해와 자연재해 이외의 재해로 나뉘어 있었으며, 자연재해에 대한 대응은 1967년 제정된 풍수해대책법을 개정하여 1996년 만들어진 자연재해대책법에서, 자연재해 이외의 재해에 대한 대응은 1995년 제정된 재난관리법에서 규정하고 있었다. 2004년 일원적 재난대응체계를 확립하고 각 부처에 분산되어있던 안전관리업무에 대한 총괄조정 기능을 보강하기 위하여 재난 및 안전관리 기본법이 제정됨으로써, 재난관리법은 폐지되었으며, 자연재해대책법은 2005년 전부개정되어 재해 대비․대응 관련 조항이 정리되고 재해 유형별로 보다 근원적인 관리 및 복구를 위한 시스템을 구축하기 위한 법률로 정비되었다. 재난 및 안전관리 기본법은 법률의 명칭으로부터 알 수 있는 바와 같이 우리나라의 안전관리체계에 관한 기본법이다. 주로 이 법에 근거한 우리나라의 재난관리 규범체계에 관하여 구체적인 내용은 제4장에서 상세하게 다루어질 예정이므로 여기에서는 이 법이 상정하고 있는 안전개념의 실질을 확인하기 위하여 논의의 중복을 가능한 한 피하면서 필요한 범위 내에서 간단하게 법률의 내용을 검토하고자 한다. 또한 이 법을 통해 관리되어야 할 안전을 위해하는 위험원은 “재난이나 그 밖의 각종 사고”로 규정되어있다. 이 법에서 말하는 안전관리의 대상에 포함되는 재난의 범위는 크게 자연재난과 사회재난의 두 가지로 나누어 정의된다(제3조 제1호 가목 및 나목). 재난이란 일반적으로 “뜻밖에 일어난 재앙과 고난으로서 집단적이거나 사회적으로 발생하는 경우”를 의미하는 것으로 이해되며, 피해의 규모가 국한되는 단순한 개인적 위험이나 불행은 보통 재난의 범주에 포함되지 않는다. 그래서 이 법 제3조 제1호 나목은 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해”를 야기하거나 “국가기반체계가 마비”되거나 “감염병” 또는 “가축전염병의 확산 등으로 인한 피해”가 발생하는 등 피해의 규모가 광범위하게 확대되는 경우를 사회재난으로 정의한다. 이러한 점은 경찰관 직무집행법이나 소방기본법이 상정하고 있는 위험원과의 근본적인 차이에서 비롯되는 것이라고 할 수 있을 것이다. 재난사고 유형은 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 재난안전법) 제3조에 정의되어 있는 재난 유형을 토대로 하여 총 10개 항목으로 구성하였다. 재난안전법 제3조 1항가목에 정의된 “자연재난”을 홍수, 태풍, 산사태, 지진 및 쓰나미를 포함한 자연재해와 황사 등 대기환경문제로 나누고 최근 문제가 되고 있는 미세먼지를 후자에 포함시켰다. 이와 함께 동법 제3조 1항 나목에 정의된 “사회재난”의 세부 유형을 본 조사의 목적에 맞게 재구성하였다. 우선 화재․붕괴․폭발․화생방 사고는 재난사고가 발생할 수 있는 공간에 따라 체감안전도가 다를 수 있음을 고려하여 일반주거지와 공공시설물(터미널, 지하철역, 극장, 상점, 목욕탕, 병원 등), 일터에서의 재난사고로 나누어 질문하였다. 마찬가지로 나목에 정의된 교통사고는 자동차사고와 다중인명피해가 발생할 수 있는 열차사고․비행기사고․선박사고를 구분하여 질문하였다. 이외에 재난안전법의 사회재난 하위유형으로 정의된 감염병과 최근 우리 사회에서 문제가 되었던 유해화학물질(가습기 살균제 등), 그리고 현정부의 주요 추진 정책에 포함되었던 식품안전과 관련하여 잘못된 식품섭취를 설문조사에 포함하였다.