남아프리카의 과거청산을 위한 진실위원회의 역할과 독립성, 그리고 사면 제도를 통한 정치적 해결 방식의 특징과 한계 doc_id PCY_201704100457092411_30

과거청산에 관련한 다양한 요구들 중 재판을 통한 정의가 최우선시 되며, 가장 분명히 요구되는 경우가 대부분이다. 그러나 법적 청산은 가장 어려운 일이며, 과거 정권하의 국가폭력범죄자의 법적 처리가 성공한 사례는 거의 없다. 법적 청산의 한계가 뚜렷하고, 처벌이 실현된다 해도 갈등과 고통이 해소되지 않기 때문에 과거청산의 현실적 전략으로서 공식적 진실규명을 점차 중시하게 되었다. 이에 따라 구성된 진실위원회는 ①과거에 초점을 맞추고, ② 특정사건보다는 일정기간 내 폭력 실태를 조사하며, ③한시적으로 운영되어 활동종료후 그 성과를 보고서 형태로 제출하고, ④ 국가로부터 공식적 권한을 위임받은 기구다. 진실위원회의 법적 강제력은 법원에 비해 제한적이지만, 국가폭력의 원인과 결과, 구체적 양상을 조사할 권한이 있으므로 재판상의 진술보다 더 상세한 내용을 확보할 수 있는 경우가 많다. 진실위원회의 진정한 위력은 광범위한 조사영역과 융통성 있는 조사방식에 있다. 특히 진실위원회가 피해자의 입장에 서서 다양한 증언을 수집하여 그 결과 발견된 사실을 법적 권한에 의거하여 공개함으로써, 국가가 피해자들의 주장을 인정하여 과거 폭력이 잘못되었다는 사실을 공식적으로 인정한다는 조처가 된다. 위원회는 조사대상 선정 및 그에 따른 조사개시결정, 조사의 진행, 조사결과 진상규명결정 및 진상규명불능결정, 화해를 위한 방안 연구활동을 수행한다. 이러한 권한에 속하는 업무수행에 있어서 독립성이 보장된다(제3조 제3항). 위원회 위원은 외부의 어떠한 지시나 간섭을 받지 아니하고 독립하여 그 직무를 수행한다(제8조 제1항). 위원회 직원은 형의 확정, 징계처분에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 퇴직･휴직･강임 또는 면직을 당하지 아니한다(제16조 제1항). 과거청산은 과거 국가기관과 현 국가기관의 연속선상에서 진행되며, 가해자와 피해자가 현존하는 사회적 집단이기 때문에 이해관계의 충돌이나 강압, 여론몰이 등의 영향을 받지 않을 수 없다. 진실규명의 객관성은 조사기구의 정치적 독립성이 관건이다. 따라서 위원회 직무수행에 있어서의 독립성 보장은 대단히 중요한 요건이다. 가장 논란이 되었던 것은 청문을 공개적으로 실시하도록 규정한 것이었다. 국가 통합을 위한 과도정부 내부적으로는 일단 공개청문은 배제하는 것으로 합의가 되었다. 공중에 대한 정보는 오로지 위원회의 공지와 보고서를 통해 전달되어야만 한다는 것이었다. 그런데 입법초안 작성 초기단계에 포함되었던 이 규정에 대하여 항의가 빗발쳤으며, 특히 인권단체의 반발이 거셌다. 이들은 청문을 비공개하는 것은 위원회의 성공적 활동에 의문이 제기될 것이라고 보았다. 위원회는 진실을 공개적으로 인정하는 것이 화해의 불가결한 기초라는 근본적 사고를 그 바탕으로 하였다. 그러나 비공개적으로 청문이 이루어지고, 대중은 단지 “여과된” 정보만을 제공받게 된다면, 도대체 공동의 기억이 어떻게 마련될 수 있겠는가? 물론 남아프리카에는 비밀주의를 선호했을 만한 많은 이익집단들이 있었다. 특히 구질서의 대표자들과 간부들이 여기에 속한다. 이 세력의 많은 사람들이 이미 위원회의 활동 이전에 “승자의 복수” 또는 “마녀사냥”이라는 비난을 반복적으로 제기하였다. 이들은 내부의 평화를 위해 최소한 공개적으로 과거를 들추지 말라고 호소하였다. ｢국가통합･화해촉진법｣에 따른 형면제는 두 단계를 거쳐 이루어졌다. 먼저 책임이 확정되었고, 그 다음에 형벌이 면제되었다. 법률은 체제범죄에 대한 해명을 국가적 의무로 규정하였다. 그리고 이러한 범죄에 대한 해명은 사면절차 안에서 이루어지거나 사면 신청이 이루어지지 않았거나 신청이 기각된 경우에는 형사절차의 방식으로 이루어졌다. 사면과 체제범죄의 해명을 이렇게 서로 연결시킨 것은 당시 남아프리카의 구체적 여건을 고려해 볼 때 법률적으로도 받아들여질 수 있었던 현명한 정치적 해결 방식이었다. 체제범죄의 경우에 역사적 진실을 확정하는 것이 화해에 있어서 결정적인 역할을 하는 점을 고려할 때, 범죄자 스스로 범행을 공개함으로써 형사처벌의 필요성은 줄어들게 되고, 이 점이 곧 형면제라는 입법적 결정을 정당화한 것이다. 사면은 원칙적으로 불특정 사례들에 대하여 형면제를 부여하기 위한 전제조건을 형성하여 법률에 규정하는 것으로 이해된다. 즉 이런 전제조건이 충족되면, 소송장애가 발생한다. 하지만 이런 구성적 규정 방식은 남아프리카의 법률에는 전혀 들어맞지 않는다. 이 법률은 사면의 실질적 전제조건을 언급하고 있지만, 그 법적 효과로서 형면제를 규정하지는 않는다. 형면제를 받으려고 하는 자는 사면위원회에 별도의 절차를 밟아야만 하고, 이 절차 자체를 신청해야 한다. 사면위원회는 이러한 신청에 대해 지시 없이 독자적으로 결정하고, 이는 위원회와의 관계에서도 마찬가지였다. 이런 독립기관화는 사면위원회가 다른 진실위원회 소속의 위원회들과 다른 점이다. 다른 부문위원회는 위원회의 지휘 하에 업무를 수행하고 지시를 따라야만 한다. 사면위원회의 권한은 막강하였다. 즉 이 사면위원회는 첫 번째이자 마지막 심급 기관으로서 결정을 내렸다. 사면위원회 결정은 이후에 그 효력이 부정될 수 없었다. 결정의 영향력은 매우 컸다. 남아프리카식의 사면은 단지 형사소추만을 배제한 것이 아니라, 민사책임도 배제하였다. 이 규정에 대한 인권기관 및 피해자 측에서 제기한 모든 의심에도 불구하고 남아프리카 헌법재판소는 아자니아민중조직(Azanian People’s Organisation) 결정에서 이 규정이 전부 헌법에 합치한다고 확인하였고, 사면을 허용하는 결정이 아파르트헤이트 과거의 극복이라는 역사적 과제에 비추어 올바른 것이라고 보았다. 헌법재판소는 무엇보다 범죄자 스스로 자신의 범죄를 해명하는 경우에만 형면제를 보장하려는 입법자의 접근방식을 원용하면서 형사처벌의 포기를 정당하다고 보았다. 형사소추의 추상적 가능성보다 범죄 해명에 관한 피해자의 구체적 기대를 우선하는 것이 정당하다는 것이다. 그러나 실무에서는 정치적 동기나 비례성과 관련하여 특별히 과도한 요건이 설정되지는 않았다. 반아파르트헤이트 투쟁세력들이 분쟁과 무관한 신자들을 죽인 성 제임스 교회 학살 사건이나 하이델베르크 술집에 대한 테러사건에 대해서조차도 가담자들에게 사면이 허용되었다. 신청자들이 백인 정부에 대해 압력을 행사하여 영토를 반환해 주도록 결정하게 하려는 정치적 목표를 갖고 있었다는 주장을 하자, 사면위원회는 이 주장을 받아들였다. 이러한 사안에서 사면위원회는 결국 정치적 조직에 의해 설정된 목표를 캐묻지 않는 비례성원칙의 내재적 기준(“internal standard of proportionality”)을 받아들였다. 그 결과 어떤 정치적 목표를 실현하기 위해 사용된 모든 형태의 폭력을 사면의 대상이 되는 것으로 인정하였다. 이에 따르면 예를 들어 아파르트헤이트 법률을 위반한 피고인들을 변호했던 활동 때문에 경찰의 비밀공작 대상이 된 그리피쓰 멕센게(Griffiths Mxenge) 인권변호사를 49회 이상 칼로 찔러 잔인하게 살해한 살인사건도 사면 대상에 포함되었다. 결론적으로 사면위원회는 정치적 목표설정과 투입 수단에 관한 결정을 세밀하게 평가하지 않았다.