저출산 대응을 위한 영유아 보육 지원 정책의 보편적 확대 과정과 예산 및 시설 이용 현황, 그리고 여전한 가계의 보육비 부담 실태 분석 doc_id PCY_201704200419142561_1

그동안 영유아 보육(돌봄) 지원 정책은 지속적으로 지원 대상을 확대해 오다 2013년부터 전 계층 영유아 보육료(유아학비) 지원을 통해서 국가 책임 보육(돌봄)이 한층 강화되었다. 그간의 보육 지원 정책은 소득수준에 따른 차등지원으로 선별적 지원이었으나, 2012년부터 연령별로 시작된 전 계층 무상보육 정책을 도입하면서 보편적 지원의 복지정책으로 성격이 바뀌기 시작하였으며, 2013년 대상 연령을 만 0~5세로 전격 확대하면서 보편적 지원 정책으로서의 성격이 더욱 공고해졌다. 이러한 보육 지원 정책의 획기적인 확대 배경에는 저출산에 직면한 사회적 요구 및 여러 가지 정치․사회적 상황이 복합적으로 작용한 것으로 인식되고 있다. 특히 2000년대 이후 가속화된 저출산 현상에 대해서 사회 전반적으로 위기의식을 가지게 되면서 저출산 극복을 위한 다양한 정책에 대한 요구가 높아졌다. 2005년 저출산․고령화 기본법이 제정되고 2006년 ‘제1차 저출산․고령사회 기본계획’이 수립되면서 본격적으로 저출산․고령사회 대응 방안 마련에 대한 노력이 시도되었다(대한민국정부, 2006). 1991년 ｢영유아보육법｣의 제정 이후 보육에 대한 관심이 확대되어, 1992~2003년도에는 영유아가구의 소득에 따라 ‘차등보육료’를 지원하였다(한영선, 2014, p.90). 2004년부터는 대상과 지원범위를 확대하여 도시근로자가구 평균소득의 50%에 해당하는 가구에 지원되었고, 2006년에는 도시근로자가구 평균소득 70% 이하까지 확대되었다. 지원 대상 선정 기준은 ‘도시근로자 가구 월평균 소득’으로, 월평균 소득 이외에도 ‘소득인정액’을 기준으로 하였다(조병구, 조윤영, 김정호, 2007). 한편 2009년 7월부터는 보육료 지원 기준을 저소득층 중심의 ‘도시근로자가구 월평균 소득’에서 영유아 가구의 ‘소득분위’ 개념으로 변경하여 보육료 지원의 보편화를 위한 발판을 마련하였다(이혜원, 2013). 지원 계층 또한 기존의 5개 계층에서 3개 계층으로 간소화되어 지원 대상이 확대되었다(서문희, 이혜민, 2014, p.51). 2011년부터는 영유아가구 소득 하위 70%까지 전액지원으로 확대하였고, 2012년에는 만 0~2세는 소득과 무관하게 전 계층 전액지원하였다. 정부는 2009년 7월 이후 보육시설을 이용하지 않는 만 0~1세 아동을 둔 일정소득 이하(최저생계비의 120% 이하)의 가정을 위한 양육수당 제도를 도입하였으며, 이는 시설 이용 아동과의 형평성 차원에서 도입되었다는 논의가 있다(최성은, 우석진, 2009, p.17-18; 한영선, 2014, p.90). 2011년부터는 지원 대상 아동 연령과 지원금을 확대하여 만 0세아 20만 원, 만 1세아 15만 원, 만 2세아 월 10만 원을 지원하였다(보건복지부, 2011). 2012년에는 장애아동에도 양육수당을 도입하여 어린이집을 미이용하는 등록장애아동에 대하여 취학 전까지 소득수준과 무관하게 지원하기 시작하였다. 이후 2013년부터 정부는 양육수당을 전 계층으로 확대하여, 만 5세 이하의 자녀를 양육하는 부모라면 소득과 무관하게 지원받을 수 있게 되었다(보건복지부, 2013). 영아와 유아의 영유아시설 이용률을 비교해보면, 영유아 모두 계속해서 증가하고 있는 것을 확인할 수 있다. 영아의 경우, 무상보육이 실시된 2012년 전후를 비교해보면 2011년에는 29.0%, 2012년에는 5.2%가 증가한 34.2%의 영아가 보육시설을 이용하였다. 2015년 기준으로 살펴보면 전체 영아 중 34.2%가 보육시설을 이용하고 있는 것으로 나타났다. 유아의 경우에도 2011년(82.2%)에 비하여 2012년도에는 89.6%로 증가하였으며, 2009년부터 꾸준히 증가하여 2015년 현재 89.5%가 보육시설을 이용하고 있다. 우리나라의 영유아 연령별 시설 이용률과 OECD 국가들의 보육·교육 시설의 등록률을 비교해보았다. 만 0~2세 중 OECD 28개 국가의 평균은 34.4%로, 우리나라는 그보다 다소 높게 이용하는 편이며, 만 3~5세의 경우에는 OECD 34개 국가의 평균(83.8%)보다도 매우 높게 나타난다. 보육 지원 정책은 대부분 비용 지원으로 2009~2015년까지의 보육예산을 살펴보기로 한다. 보육예산은 크게 어린이집 운영 지원, 보육 인프라 구축, 어린이집 지원, 가정양육수당 등으로 구분된다. 연도별 보육예산을 살펴보면 2009년 1,710,430백만 원에서 2015년에는 5,186,136백만 원으로 총액이 크게 증가하였다. 특히 본 연구의 분석 시 활용된 2009년과 2012년을 비교해보면 전체 총액의 차이는 약 1.8배이며, 무상보육 실시 전(2011년)과 2015년을 기준으로 보육예산을 비교해 보면 약 2.1배의 차이를 보인다. 보육예산은 대부분 항목에서 확대되었고, 보육료 지원 및 가정양육수당 지원 금액의 총액이 가장 크게 증가하였다. 반면, 보육 인프라 구축 부분에서는 큰 차이를 보이지 않는다. 이러한 보육료 지원 체계는 2016년 7월 만 0~2세 맞춤형 보육이 실시됨에 따라 변화를 보였다. 기존의 종일반이 종일반, 맞춤반으로 구분되었고, 부모보육료 및 기본보육료의 단가는 상승되었다. 종일반을 기준으로 만 0세는 430,000원, 만 1세 378,000원, 만 2세 313,000원이 지원되며, 만 3~5세의 경우에는 기존의 지원 단가와 동일하게 적용된다. 또한 맞춤반의 경우에는 긴급보육바우처 월 60,000원을 제공하여 맞춤반 보육시간 이외에 어린이집을 추가 이용할 때 15시간 지원하도록 하고 있다. 그러나 이러한 정부의 지원에도 불구하고, 보육기관 이용 시 소요되는 특별활동비, 입학금, 행사비, 현장학습비, 기타 비용 등에 관한 추가비용이 통제되고 있지 않아 보육비에 대한 부모의 부담이 크게 줄지 않고 있다는 지적도 있다(백선희, 2012; 이혜원, 2013). 특히 만 3세~5세의 유아가 정부 미지원 시설을 이용할 경우 수납 한도액이 정해져 있어서, 정부 지원금 220,000원을 제외하고 차액을 부모가 부담하고 있다. 비용분석 결과를 바탕으로 볼 때, 유아기 자녀를 둔 가구의 경우 여전히 가계 내에서 인식하는 보육료 부담은 크게 달라지지 않은 것으로 나타났다. 보육료 지원을 통해 시설 이용에 따른 절대적 비용의 감소 효과가 있었음에도 불구하고, 가계 내에서의 체감도가 낮다는 것은 정부가 지향하는 무상보육에 대한 효과성을 기대하기 어려운 상황으로 이해된다. 2015 전국보육실태조사 자료에 따르면, 월평균 보육비용이 188,200원으로 분석되었으며, 취업모 가구의 지출비용은 더 높은 것으로 분석되었다. 또한 미취학 자녀에 대한 총보육비용 및 교육 비용 지출에 대한 가계 부담 정도를 조사한 결과, 응답자의 약 50%가 경제적으로 부담이 된다고 응답하였다. 2013년 무상보육 실시 후에 조사된 자료임에도 불구하고 여전히 보육 및 교육 비용에 대한 부담이 크게 해소되지 않은 것을 알 수 있다. 이와 같은 현상은 기본적인 시설 이용 비용 이외의 부수적인 비용이 증가하고 사교육을 포함한 추가적인 활동에 여전히 비용을 지출하기 때문인 것으로 판단된다. 비용 지원으로 경감된 부분이 또 다른 교육활동에 대한 소비로 이어질 가능성이 있음을 시사한다. 그럼에도 불구하고, 2015년 보육실태조사에서 현재 이용하는 시설에서 최우선으로 개선이 요구되는 사항은 비용 개선인 것으로 조사되었다. 본 연구에서는 정책 효과 분석을 위해 전 계층 무상보육 정책 확대 대상 집단과 비교 집단 간 평균 성과의 차이를 분석하는 회귀모형 이중차분법(Difference in differences, DID)을 이용하여 정책 확대의 인과효과를 추정하였다. 정책 효과를 평가함에 있어서 이중차분법을 활용한다는 것은, 정책시행 시점에 정책수혜 대상 그룹과 비수혜 그룹 간의 차이에서 정책시행 이전의 그룹 간 차이를 빼고, 실질적인 차이를 본다는 의미로 이해할 수 있다. 일반적으로, 특정 연도에 시행된 정책이 A변수에 미친 효과를 이중차분법을 활용하여 분석하고자 할 때, 정책수혜 대상이 되는 그룹(처치집단, a)과 정책수혜 대상이 되지 않는 비교 그룹(통제집단, b)으로 나누어 이중차분 추정치를 계산하게 된다(강창희, 이정민, 이석배, 김세움, 2013).