규제개혁의 필요성과 규제의 라이프 사이클에 따른 신설·강화규제 및 기존규제의 체계적인 관리 방안 doc_id PCY_201704200432140721_1

이런 규제개혁의 필요성에 대해서는 이미 여러 연구에서 반복적으로 그 중요성이 입증되고 있기도 하다. 가장 대표적으로 비합리적인 규제는 민간의 생산성과 인적자원의 개발을 감소시키며, 지하경제와 부패를 증가시킨다. 규제개혁만으로도 국가경제의 발전에 기여하는 바가 최소 잠재적 경제성장의 1.4%를 더 유발시킬 수도 있음을 보여주기도 했다(WorldBank, 2004:10-15). 이처럼 한 국가의 규제개혁은 국가의 경제적인 성과에 미치는 영향이 작지 않다. OECD국가일수록 규제의 합리성이 상대적으로 높게 나타나는 것도 이 때문이다. 한편 이런 이유로 규제개혁을 경제적인 측면에 초점을 두어 해석하는 경향이 있는데 이는 규제개혁의 의미를 온전히 이해하지 못한데 기인한다. 규제개혁은 제도로서의 사회시스템의 건전성을 유지하기 위한 것으로 그것의 효과는 경제적 측면에서도 물론 찾을 수 있지만 사회질서, 안전, 국민의 건강의 유지와 보전 등 보다 근본적인 측면에서 이해되어야 하는 것이기 때문이다. 규제개혁의 대상은 크게 신설･강화규제와 기존규제로 나누어진다. 우리나라 규제개혁의 기본법인 행정규제기본법에서도 제1장의 총칙에 이어, 제2장은 규제의 신설･강화에 대한 원칙과 심사, 제3장에서는 기존규제의 정비로 그 목차를 삼고 있다. 이렇게 규제개혁의 대상을 구분하는 데는 먼저 규제생성과 소멸등 규제의 라이프 사이클에 입각한 것이다. 규제는 어떤 사회문제가 불거지면 그에 대한 대응과정에서 정부의 정책수단의 하나로 고려되는 대표적인 것이다. 이런 경우 정부는 새로운 규제를 설계하거나 기존의 규제를 강화하는 방식으로 대응하게 된다. 한편 이렇게 신설･강화된 규제는 현실에서 구체적인 규제대상과 규제사안에 적용이 되어 효과를 발휘하게 된다. 이처럼 실제 작동하는 규제를 기존규제라 한다. 이런 기존규제는 그것의 필요성이 해소되어 폐지될 때까지 지속적으로 존재하며 기업과 개인에 영향을 미치게 된다. 이런 규제의 라이프 사이클을 고려하면, 규제관리적인 측면에서도 신설･강화규제와 기존규제로 나누는 것이 타당함을 알 수 있다. 즉 정부는 규제가 신설･강화되는 과정에 개입해서 해당 규제가 실제로 사회문제에 필요한 것인지, 규제설계안이 초래할 사회적 비용과 편익이 균형을 이룬 것인지, 규제가 도입되었을 때 실현가능성은 있는 것인지와 같은 중요한 체크리스트를 검토하게 된다. 이런 과정에서 새롭게 도입되는 규제의 타당성이 높아질 수 있게 되고 그 결과 규제가 사회에 초래할 부작용이 최소화 될 수 있다. 한편 기존규제의 경우, 이미 존재하며 작동하는 규제에 대해 정부가 관심을 갖는 것을 의미한다. 기존에 작동하는 규제의 경우 그것이 적용되는 상황이 변화하지 않았는지를 검토할 필요가 있으며, 다양한 규제대상에 획일적인 규제의 적용으로 불이익을 받는 규모가 어느 정도인지를 확인할 필요도 있다. 그리고 규제개선 수요를 지속적으로 파악하여 규제로 인한 기업과 개인의 불합리한 부담을 줄여주는 노력을 해야 한다는 것을 의미한다. 그리고 경우에 따라 이런 기존규제가 존재해야 할 필요성이 없다고 판단되면, 이제 규제소멸 절차를 거쳐 규제를 폐지시켜 규제의 라이프 사이클을 종료시켜야 한다. 이런 기존규제 역시 정부의 중요한 규제관리의 대상이 됨은 물론이다. 규제가 신설･강화로 도입되는 과정에서 아무리 타당성이 높은 규제라 하더라도 시간이 지남에 따라 규제가 도입되는 상황, 규제대상의 변화가 이루어지면 규제의 타당성이 저하될 가능성이 높기 때문이다(이혁우, 2012). 사실 끊임없이 변화하는 규제상황을 고려해 본다면, 규제는 도입되는 그 순간부터 어떤 식으로든 개선수요를 가진다고 볼 수 있다. 규제로 인해 불합리한 피해나 부담을 지는 집단이 반드시 존재할 것이기 때문이다. Bardach와 Kagan(2002:93)는 이런 규제의 성격을 법규주의(legalism)로 칭하였다. 법규주의란 피규제자의 다양성, 규제집행 현장의 불확실성, 규제상황의 동태성에도 불구하고, 획일적이고 경직적으로 작동할 수밖에 없는 법규 자체를 그야 말로 ‘법에 쓰여진 대로만(going by the book)’ 적용하려 하는 현상을 말한다. 물론 규제가 산출하는 비용과 편익을 고려한다면 이와 관련이 있는 집단은 규제의 도입과정에서 이미 규제관료에 상당한 영향을 미치려고 노력할 가능성이 크다. 즉 규제가 창출하는 지대(rent)를 추구하기 위해 정부에 접근해 특정한 내용의 규제가 설계될 수 있도록 요구하는 것은 대표적인 예이다. 따라서 규제가 신설･강화되는 단계에서 그것의 타당성을 사전적으로 엄밀하게 검토하는 것은 매우 중요하다. 이런 의미에서 정부는 신설･강화규제에 대한 타당성을 검토하기 위해 규제영향분석에 기반 한 규제심사를 두고 있다. 규제심사는 규제의 도입단계에서 그 타당성을 검토하는 것으로 크게는 규제도입의 필요성, 규제의 비용과 편익의 검토, 규제의 실현가능성을 분석하는 것으로 되어 있다. 규제도입의 필요성의 경우, 해당 규제가 시장에서 자율적으로 해소될 수 있는지 여부, 규제도입을 요구하는 사회문제가 기존의 규제로는 해결될 수 없는지 등이 치밀하게 분석된다. 한편 규제도입의 비용과 편익의 경우, 해당 사회문제를 해결하기 위한 복수의 규제대안의 도출과 각각의 규제대안이 초래할 비용과 편익을 계산해 비교하게 된다. 이런 규제의 비용과 편익분석에서 가장 대표적으로 활용되는 분석 장치가 규제영향분석이다. 특히 다양한 규제대안을 설계하는 과정에서 무규제 대안, 자율규제, 공동규제, 관리기반규제, 시장지향규제 등 가능한 한 규제대상에 대한 부담을 줄이면서도 해당 사회문제를 해결할 수 있는 대안을 모색하게 된다. 마지막으로 규제의 실현가능성의 경우, 아무리 규제도입의 필요성이 높고, 비용대비 편익이 나은 규제라 해도 실제로 적용 시 작동될 수 있을지를 분석하는 것이다. 이를 위해, 이해당사자와의 사전협의를 통한 순응가능성 검토, 규제이행을 위한 정부투입 자원의 충분성 등을 검토하게 된다. 이런 규제의 실현가능성에 대한 검토를 하는 이유는 아무리, 규제의 필요성이 높고, 규제설계 측면에서 타당성이 높은 규제라 하더라도 규제집행에 따른 자원이 부족하거나 이해당사자의 지지가 없으면 집행현장에서 실패할 가능성이 높기 때문이다. 규제개혁의 대상으로 기존규제에 대한 관심이 적지 않음에도 불구하고 기존규제와 그 개혁에 대한 관심은 신설･강화규제에 비해 상대적으로 덜 했던 것이 사실이다. 물론 규제개혁의 근거법인 행정규제기본법을 보면 제2장에서 규제의 신설･강화에 대한 원칙과 심사를, 제3장에서는 기존규제에 대한 정비를 밝히고 있지만 그 내용을 보면 신설･강화규제에 대해 보다 세밀하고 자세하게 규정하고 있음을 발견할 수 있다. 이처럼 신설･강화규제에 대한 관리의 중요성은 규제영향분석의 강조 등을 통해 OECD와 같은 국제기구에서 강력하게 지지되었던 것이 사실이다. 규제가 한번 등장하면 여러 사회적 영향력이 크기 때문에 그것이 도입되기 전에 설계단계에서 그 타당성을 세심하게 검토해서 최대한 합리적인 안이 도출될 수 있어야 할 것이기 때문이다.