대한민국 헌법상 국무총리의 권한과 역할, 그리고 정치적 상황에 따른 지위 변화 doc_id PCY_201704200457171011_10

헌법 제62조 제1항은 “국무총리･국무위원 또는 정부위원은 국회나 그 위원회에 출석하여 국정상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다”고 규정하고 있다. 국무총리의 국회출석 및 발언권은 국정의 운영에서 국회와 행정부간의 의사소통을 원활하게 하며, 국회가 행정부의 업무수행을 충분히 파악하게 하고 행정부의 업무수행에 협조하거나 이를 감시하고 견제하는 역할을 한다(정종섭, 1998: 1067). 한편 헌법 제62조 제2항은 “국회나 그 위원회의 요구가 있을 때에는 국무총리･국무위원 또는 정부위원은 출석･답변하여야 하며, 국무총리 또는 국무위원이 출석요구를 받은 때에는 국무위원 또는 정부위원으로 하여금 출석･답변하게 할 수 있다”라고 규정하고 있다. 이는 국무총리의 국회출석･발언권이 의무로서의 성격도 갖고 있다는 점을 나타낸 조항이다. 이처럼 국무총리의 국회출석･발언권은 헌법상 권리인 동시에 의무이다. 그러나 실제 운영에 있어 국회출석･발언권은 의무적인 성격이 강하며 권리적인 성격은 제한적이다. 통산 국회에서 국무총리의 발언이 있을 경우 국회의원, 특히 야당의원들의 질책과 국정운영에 대한 비판 등이 제기되기 때문에 국무총리로서는 국회 출석 및 답변이 권리라고 생각하기 쉽지 않다. 우리나라 헌법은 “대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리, 법률이 정한 국무위원의 순서로 그 권한을 대행한다(제71조)”라고 규정하고 있다. 국무총리는 대통령의 제1순위 권한대행으로서 대통령 궐위 시 후임 대통령이 선출될 때까지 대통령 업무를 수행한다. 또한 대통령이 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없는 경우 다시 직무를 수행할 수 있을 때까지 업무를 대행한다. 헌법 제71조를 구체화한 정부조직법 제12조 제2항에서도 “(국무회의) 의장이 사고로 직무를 수행할 수 없는 경우에는 부의장인 국무총리가 그 직무를 대행하고…”라고 명시하고 있어 국무총리에게 대통령의 권한대행권을 부여하고 있다. 대통령 권한대행권과 관련된 학계의 논쟁들을 살펴보면, 국무총리는 국민에 의해서 선출되지 않고 대통령에 의해서 임명되기 때문에 대통령 권한대행에 있어서 민주적 정당성에 반하는 문제가 있다는 주장이 있다(박찬욱, 2004: 100-101). 반면, 국무총리의 권한대행은 예외적 상황에 한정된 기간 동안에만 행사되므로 큰 문제가 없으며, 오히려 필요하다는 견해도 있다(정만희, 2009: 56). 한편 권한행사의 범위에 있어서도 국무총리가 대통령과 동일한 권한을 행사 할 수 있느냐에 대한 논쟁도 제기된다. 이와 관련해서 국무총리의 권한 범위는 대통령의 직무와 같을 수 없기 때문에 국무총리는 단지 일상적이며 현상유지적인 직무에 한해 수행하여야 한다는 견해가 다수이다(권영성, 2006: 956-957). 대행기간 동안 새로운 정책을 결정･추진하거나 중요한 국정 사무를 결정하는 등 일상적인 업무를 벗어난 직무를 행해서는 안 된다는 견해이다. 우리나라 헌정사에서 국무총리에 의한 대통령 권한대행이 이루어진 경우를 보면, 1960년 6월 23일부터 8월 12일까지 처음으로 허정 국무총리에 의한 대통령 권한대행이 이루어졌다. 이후 1979년 10월 26일 박정희 대통령의 사망으로 인해 동년 12월 8일까지 최규하 국무총리가 대통령 권한대행을 하였다. 또한 전두환 소장을 비롯한 신군부 세력의 압력으로 최규하 대통령이 사임하면서 1980년 8월 16일부터 동월 26일까지 박충훈 국무총리서리에 의한 권한대행이 이루어졌다. 국무회의는 행정부 내 최고의 정책심의기관으로 행정부 전체 수준에서 안건 에 대해 논의하는 헌법기관이다. 국무회의의 기능을 보면 첫째, 최고의 심의기구로써 국가정책에 대한 심의를 담당한다. 헌법 제89조는 국정 기본계획, 대외정책, 군사정책 등 17개 항목에 대해서는 반드시 국무회의 심의를 거치도록 규정하고 있다. 둘째, 정책･행정의 조정기능을 한다. 국무회의에 참석하는 국무위원은 담당 부처의 이해관계를 대변하여 견해를 표출하게 되고, 이렇게 표출된 다양한 견해들은 국가 전체적 관점에서 토의를 거쳐서 조정된다(민진, 2002: 185). 헌법 제88조 제2항은 “국무회의는 대통령･국무총리와 15인 이상 30인 이하의 국무위원으로 구성한다”라고 규정하고 있으며, 헌법 제88조 제3항은 “대통령은 국무회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 된다”라고 규정하고 있다. 즉 국무총리는 국무회의 의장에 대한 권한대행자로서, 국무총리 주재로 국무회의가 개최되기도 한다. 우리나리의 경우 총선 결과보다 총리의 지위와 역할을 규정하고 변화시키는 다른 중요한 정치적 변수가 있는데, 그것이 바로 대통령 선거이다. 그것은 대통령 선거 시 대통령 후보가 타 정파와 연합하여 승리한 후 정부를 구성할 경우 타 정파에게 국무총리를 비롯하여 일정의 각료 지분을 내주어야하기 때문이다. 선거연합에 따른 일종의 공동정부가 형성될 경우이다. 이렇게 해서 임명된 총리는 대통령과 같은 정파의 총리보다 훨씬 강력한 역할을 수행할 수 있다. 반면 이 경우 대통령 운신의 폭은 제한되기 마련이다. 이에 대한 대표적인 사례가 바로 1998년 출범한 소위 ‘DJP 연합정권’의 김대중 대통령과 김종필 총리의 관계이다. 1997년 대통령 선거를 앞두고 당시 대통령 후보인 새정치국민회의의 김대중 후보는 자유민주연합의 김종필 후보와 연합하여 선거를 치러 승리하였으며, 대통령 당선 후 김종필을 국무총리로 임명하여 공동정부 형식으로 국정을 이끌었다. 이런 배경 하에 김종필 국무총리는 각료 임명제청권을 실질적으로 행사하였으며, 국무회의를 주재하는 등 그 이전의 국무총리들과는 다르게 실질적인 국정 제2인자로서의 역할을 수행하였다. 또한 이때 국무총리를 보좌하는 기관도 그 위상이 강화되어 이전의 차관급 행정조정실에서 장관급 국무조정실로 격상되었다. 대통령제 또는 이원집정제와 같이 총리가 있는 정부형태에서 국내 선거 결과 이외에 총리의 역할을 변화시키는 또 다른 정치적 변수로는 대통령의 국정운영 철학과 방식을 들 수 있다. 우리나라와 같은 대통령제 정부형태에서 대통령은 국가원수이자 국정의 제1인자로서 다른 나라에서는 보기 드믄 강력한 권력을 행사할 수 있는데, 이렇듯 강한 권한을 가진 대통령이 총리 역할의 강화를 위해 자신의 권한을 스스로 축소시킬 경우 총리의 역할이 크게 변화될 수 있다. 예를 들어 국무총리가 책임을 지고 국정을 책임진다는 ‘책임총리제’ 실현을 선거 공약으로 내세웠던 노무현 대통령은 취임과 함께 국무총리와 역할을 분담을 하면서 국정을 운영하겠다는 의지를 밝히면서 이를 실천에 옮겼는데, 이로 인해 노무현 정부의 국무총리들은 이전 정부의 총리와는 다르게 국정 제2인자로서 실질적인 역할을 수행하였다. 특히 이해찬 총리의 경우 역대 어느 총리보다 강력한 권한을 행사하였으며, 대통령과의 관계에서도 다른 국무총리 달리 어느 정도 수평적인 관계를 유지하였다. 이 당시 국무총리실의 기능과 조직도 크게 강화･확대되어 정책조정 등 국무총리의 행정각부 통할권을 보좌하였다. 이러한 와중에서도 김대중 대통령과 김종필 국무총리, 노무현 대통령과 이해찬 국무총리의 관계는 약간의 예외적인 상황을 보여주기도 하였다. 김대중 대통령과 노무현 대통령은 김종필 총리와 이해찬 총리의 국무위원 임명제청권과 해임건의권 등을 실질적으로 보장하여 했으며, 노무현 대통령의 경우 대통령은 지방분권, 국가균형발전 등 국가전략과제를 수행하고 정부의 일상 업무는 국무 총리 중심으로 운영되는 이른바 분권적 국정운영시스템 정착을 추진하면서 대통령과 국무총리의 역할분담체계를 정립하려 하였다(양현모, 2004: 123). 또한 대통령 취임 초기부터 ‘책임총리제’ 시행을 약속했던 노무현 대통령은 국무총리 주재의 국정현안정책조정회의를 신설하면서 자신은 국가 발전전략 등 주요 문제에 집중하고 국무총리로 하여금 국정현안정책조정회의를 통해 정책조정을 총괄하도록 하였다. 이밖에 노무현 대통령은 국무회의를 자신이 주재할 국무회의와 국무총리가 주재하여야 할 국무회의를 구분하여 국무회의 운영에 있어서도 국무총리와 역할분담체계를 구축하려 하였다.