통일추진기 행정수요 변화에 따른 대통령과 국무총리의 역할 분담 및 국무총리의 기능 확대 방안 doc_id PCY_201704200457171011_12

대통령제 또는 이원집정제 정부형태에서 총리의 역할을 변화시키는 세 번째 요인으로 행정적 변수를 들 수 있겠다. 대부분의 국가에서 행정적 변수란 정치적 환경 변화에 따른 국내 행정수요의 변화, 행정패러다임의 변화 등 정치적 변화의 하위 변수라 말할 수 있다. 예를 들어 국내 행정수요가 크게 늘거나 변할 경우 총리의 역할은 변하기 마련이며, 국내외적 행정환경의 변화 또한 총리 역할의 변화를 가져올 수 있다. 한 예로 남북통일 시 한반도는 통일로 인한 여러 행정수요가 폭발적으로 증가할 것으로 예상되는데, 이 경우 총리의 역할도 이전과는 크게 변할 수밖에 없을 것이다. 남북통일로 인한 행정수요에 정부가 적절히 대응하기 위해서는 현재와 같이 대통령 1인 중심의 행정체제로는 어려울 것이며, 대통령과 국무총리가 업무를 분담하는 등 공동으로 대응할 필요가 있겠다. 통일추진기 생각할 수 있는 대통령과 국무총리 역할분담 제2안은 국가원수인 대통령이 이 기간에 해결해야 할 외교･국방･통일 등 정치적 색채가 강한 분야에 집중하고, 국무총리는 행정수반으로서 일반행정 분야를 담당하는 형태이다. 앞서 언급한 바와 같이 통일추진기에 성공적인 통일을 이루기 위해서는 그 어느 때 보다도 대통령의 정치적 역량이 요구된다. 대통령은 정치적 역량과 리더십을 발휘하여 통일에 대한 국민의 공감대 이끌어 내고, 통일형태, 통일방식 및 절차 등에 대해서 북한과 협의하여야 한다. 뿐만 아니라 통일에 대한 주변국들과 국제사회의 협조 또는 동의를 이끌어 내기 위한 노력도 하여야 한다. 군사적으로도 군축의 문제, 북한 핵문제의 해결, 통일 후 주한미군의 주둔 또는 철수 등의 문제들도 대통령이 직접 챙겨야 할 과제들이다. 반면 국무총리는 통일을 앞둔 상태에서 내치에 집중하면서 대통령의 통일정책을 지원하고 통일 이후 발생할 여러 사안들에 대해 대비하고 추진과제를 챙겨야 한다. 이 방안에 따르면 통일정책의 경우 대통령과 국무총리의 역할분담이 이루어진다. 대통령은 통일과 관련된 외교･국방･국민통합 등 정치적 색채가 강한 분야에 전념하며, 국무총리는 경제, 문화, 사회 등의 분야에 대해서 관여하게 된다. 국무총리(실)는 행정각부의 통할이나 정책조정, 정무업무평가에 대한 역할이 있기 때문에 일반적으로는 직접적이고 구체적인 정책집행의 기능을 담당하지 않는다. 그러나 통일추진기에 들어서면 어느 한 부처가 집행하기 어렵거나, 관할 업무의 중첩으로 갈등요소가 큰 과제에 대해서는 직접 정책을 추진할 수 있으며, 이를 위한 조직도 운영할 수 있을 것이다. 또한 대통령과 협의하여 기타 특정 업무를 책임지고 수행할 수 있다. 통일추진기 국무총리가 책임지고 수행하는 차원에서 생각할 수 정책 중 하나는 통일한국의 수도 이전에 관한 사항이다. 현재 대한민국의 수도는 서울이며, 세종특별시의 경우 다수의 행정기관이 위치해 있는데, 통일될 경우 수도 이전의 문제를 포함해서 북한지역으로의 행정기관 이전 문제들이 통일추진기부터 제기될 가능성이 크다. 이렇듯 통일과 관련해 수도이전 또는 행정수도 설치 문 제 등이 제기될 때 국무총리가 이 문제에 직접적으로 관여해 ‘(가칭)통일한국수도이전추진위원회’의 위원장이 되어 책임을 지고 수행할 수 있다. 국무총리(실)는 행정각부의 통할이나 정책조정기능, 평가기능에 주된 역할이 있기 때문에 일반적으로는 직접적이고 구체적인 정책집행의 기능을 담당하지 않는다. 그러나 통일추진기에 들어서면 어느 한 부처가 집행하기 어렵거나 관할의 중첩으로 갈등요소가 큰 과제에 대해서는 직접적인 정책조직을 두고 운영할 수도 있다. 특히 통일추진기에 발생할 행정수요 중 그 규모가 일반 부처 단독으로 처리하기는 어렵거나 여러 부처가 관여하여야 할 경우 국무총리가 직접 담당하여 처리할 필요가 있다. 예를 들어 통일을 앞두고 통일한국의 수도입지 문제가 대두될 가능성이 크다. 이 경우 현재‘세종특별자치시추진단’과 같은 성격의‘(가칭)통일한국수도이전추진단’과 같은 기구를 설치해 국무총리(실)가 직접 정책을 추진할 수 있을 것이다. 그러나 통일추진기 국무총리가 특정 정책 또는 사업을 직접 책임지고 수행하는 것도 앞서 언급했던 대통령과 국무총리 역할분담의 3가지 형태에 따라 그 구체적 내용이 조금씩 달라질 것이다. 현 정부에서는 통일･외교･안보부분에 대한 국무총리 업무를 국정운영실 내 외교안보정책관이 수행하고 있다. 외교안보정책관은 정책관을 포함하여 11명의 직원이 근무하는 조직으로 과반수 직원이 외교부, 국방부, 통일부 등에서 파견되어 근무하고 있다. 물론 정책관을 포함하여 일부 직원은 국무총리실 소속 지원이다. 총 11명 직원 중 외교 분야를 담당하는 지원은 5명으로 가장 많으며, 국방부야 3명, 통일 분야 업무를 담당하는 직원은 고작 1명에 불과하다. 통일, 외교, 안보업무 중 국무총리가 관심을 가지고 수행하는 업무는 이들 분야가 국내 문제와 연관되어 있는 경우이다. 국무총리실에서 담당하고 있는 통일, 외교, 안보업무는 청와대에서 직접 담당하고 있는 국정아젠다(Agenda)가 아닌 여기에서 파생된 간접적인 현안들이라고 볼 수 있다. 일례로 현 정부 국무총리실에서는 외교 분야의 경우 위안부 문제에 따른 국내 동향에 관한 사항, 해외동포지원에 관한 사항 등을 담당하는데, 청와대가 직접 챙기고 있는 외교 현안과는 조금 그 성격을 달리한다는 것을 알 수 있다. 국방과 통일 분야의 경우도 마찬가지다. 국방 분야의 경우 군 사고자 처리문제, 군인복지 등의 업무에 관여하고 있으며, 통일 분야의 경우 북한이탈주민 정착 지원에 관한 업무, 개성공단 폐쇄에 따른 기업 지원에 관한 업무 등을 추진하고 있다. 특히 현재 국무총리가 북한･통일 분야에서 관심을 가지고 추진하는 분야는 개성공단 폐쇄에 따른 입주기업 및 근로자 지원인데, 이와 관련해서 국무총리실에서는 개성공단정부합동대책반(반장 국무조정실장)을 설치해 입주기업 및 근로자를 지원하고 있다. 이상에서 볼 수 있듯이 통일･외교･안보분야 업무 중 우리나라 국무총리가 관심을 가지고 수행하고 있는 업무의 폭은 그리 넓지 않은 편이며 깊이 역시 다른 업무에 비해 얕은 편이다. 이러다보니 국무총리를 지원하는 조직 또한 그리 크지 않다. 이 분야에서 국무총리가 담당하는 업무는 북한 핵무기, 주변국과의 통일외교, 통일준비 등 국정현안과 관련된 분야가 아니라 통일･북한 관련에서 국민 다수가 관련되어 있는 분야, 피해자 구제 문제 등 일부 현안에 한정되어 있다. 우리나라는 기본적으로 대통령제 정부형태로서 대통령이 행정부의 수장으로서 국정 전반에 걸쳐 책임을 지고 업무를 수행하고 있으며, 특히 통일･외교･안보분야는 대통령의 권한 및 업무범위에 속하는 것으로 인식되어 있다. 일례로 국가안전보장과 관련된 대외정책, 안보정책의 수립을 위한 국가안전보장회의(NSC)의 경우 대통령이 직접 의장이 되어 주재하는 것도 통일･외교･안보분야는 대통령의 고유 권한에 속하기 때문이다. 또한 현재 행정중심복합도시 특별법에 의해 대다수의 중앙행정기관이 세종시로 이전을 추진했는데도 불구하고 대통령의 고유 업무분야라고 알려져 있는 통일･외교･안보분야 부처(통일부, 외교부, 국방부)의 경우 세종시로 이전되지 않고 청와대와 같이 서울에 있는 것도 이런 맥락으로 볼 수 있다. 그러나 국무총리도 행정부의 제2인자로서 헌법상 ‘대통령의 명을 받아’라는 전제가 있지만 ‘행정각부를 통할’하는 권한을 가지고 있기 때문에 통일, 외교, 안보 분야에 대한 권한이 전혀 없다고 볼 수 없으며, 따라서 이런 업무에서 완전히 배제되는 것은 아니며, 배제될 수도 없다.