통일 시대의 행정 수요 대응을 위한 대통령과 국무총리의 역할 분담 및 국무총리실의 조직 확대와 재설계 방안 doc_id PCY_201704200457171011_17

통일 이전과는 달리 통일 이후에는 남북 체제통합을 비롯하여 다양한 행정수요가 나타날 것이기 때문에 관련 행정기관에서 담당 업무를 수행하여야 한다. 이럴 경우 그 업무 성격이 여러 부처에 걸쳐 있어 특정 부처가 단독으로 수행할 수 없을 경우나 또는 그 사안이 중요성 등을 비추어 볼 때 일반 행정기관이 수행하는 것보다 국무총리가 직접 담당하여야 할 정책 또는 사업이 있을 것이다. 예를 들어 통일 이후 남북한 경제통합을 이루기 위해서는 우선적으로 북한 국유재산의 민영화과정을 거쳐야 하는데, 이러한 과업은 매우 중요할 뿐만 아니라 기획재정부, 산업통상자원부, 한국은행 등 여러 부처가 관여하면서 추진되어야 하기 때문에 1개 부처가 관할하기 보다는 국무총리(실)가 책임지고 담당할 필요도 있을 것이다. 이밖에 북한지역의 재건, 북한출신 공무원의 재임용을 통한 통일한국 인사제도의 재정립 역시 특정 부처가 담당하는 것보다 국무총리가 여러 행정기관 네트워크를 구축하면서 수행하는 것이 효율적일 수도 있다. 통일과 관련해서 대통령은 자신의 업무 중 일부를 국무총리에게 위임하여 수행하도록 할 수는 있으나 이 또한 한계가 있을 것이며, 국무총리는 현재 수행하는 정도의 업무만을 수행할 수는 있을 것이다. 외교, 안보, 남북관계 등 중요하고 정치적인 문제는 대통령이 주로 담당할 것이며, 국무총리는 현재와 같이 통일문제에 파생된 민생문제, 대통령 행사 대리 참석 등 제한된 범위에서 그 업무를 담당할 것이다. 그러나 통일추진기에도 대통령의 결단에 따라 노무현 정부가 시행했던 ‘책임총리제’를 통해 대통령과 국무총리의 역할분담을 이루고, 이를 통해 권력체계의 변화를 꾀할 수 있을 것이다. 책임총리제는 대통령 국정운영의 한 방법으로서 헌법개정을 통하지 않더라도 대통령이 국무총리와 합의한 후 이를 시행에 옮기는 것이다. 이 경우 대통령은 통일과 관련된 업무를 전담하고 국무총리에게는 국내 행정을 담당하게 할 수도 있으며, 통일과 관련된 업무 일부를 국무총리에게 위임할 수 있을 것이다. 그러나 통일시대에 제1안이 채택되더라도 책임총리제가 시행되어 국무총리의 역할이 확대될 경우 국무총리실 조직이 확대되어야 한다. 특히 국무총리가 통일 및 체제통합 관련 위원회의 위원장직을 수행할 경우 국무총리실 조직 확대는 불가피할 것이다. 통일시대 국무총리실의 조직에 대해 묻는 본 연구의 설문조사에서도 응답자의 대부분(81.1%)이 국무총리실 조직이 강화되어야 한다고 응답한 바 있다. 특히 국무조정실 직원은 거의 모두(97.3%)가 이에 동의하였는데, 이는 조직의 확대를 원하는 조작내부의 직원 의견이라고 이해할 수 있다 하더라도, 학자들이 85% 이상, 국무총리실을 제외한 정부 부처의 직원들도 72.5%가 국무총리 조직의 확대에 동의한 점이 이채롭다 하겠다. 통일시대에 대통령과 국무총리 역할분담 제2안이 채택될 경우 국무총리 보좌기관의 기능과 조직형태는 현재와 크게 달라져야 할 것이다. 물론 대통령 보좌기관인 대통령실 역시 그 기능과 조직형태의 변화가 불가피할 것이다. 국무총리실 역시 일반행정 분야의 정책결정 및 조정 역할을 충실히 수행할 수 있도록 변화하여야 한다. 물론 현재 수행 중인 정책평가 및 규제개혁 총괄 기능을 수행하기 위한 조직은 유지될 필요가 있으나 이 경우 다른 기능의 추가로 국무총리실의 조직 확대는 불가피하며, 특히 통일관련 정책결정 및 조정 업무를 담당하는 조직재설계도 요구된다. 그러나 제2안이 채택될 경우 무엇보다도 중요한 점은 대통령과 국무총리의 갈등 방지와 협업체계를 이끌어 낼 수 있는 국무총리실 조직재설계도 요구된다. 제2안의 경우 사실상 대통령의 업무범위 축소와 국무총리의 업무 확대를 의미한다. 따라서 제2안이 시행될 경우 업무 관할 범위를 두고 대통령과 국무총리 간 마찰과 갈등 발생 가능성이 크기 때문에 이를 방지하고 두 기관간의 협력을 이끌어 낼 수 있는 조직을 설치하여야 한다. 이런 점에서 통일시대 국무총리실에 정치적 기능을 수행할 수 있는 조직의 신설을 고려할만 하다. 국무조정실의 전신은 “제4공화국 유신헌법 아래서 김종필 국무총리가 행정부의 통할기능을 제고시키기 위해 설립한 행정조정실”이다(이재원, 2014: 187). 1973년 1월 30에 설립된 행정조정실은 5개의 행정조정관을 두어 국무총리 소속의 행정기관에 대한 지휘, 조정 및 감독 등을 업무를 담당하였다. 이후 김영삼 정부까지 작은 변화는 있었으나 행정조정실의 조직과 기능은 유지되었다. 1998년 2월 28일 김대중 정부에서는 행정조정실을 국무조정실로 명칭을 변경하였고, 국무조정실장을 기존의 차관급에서 장관급으로 격상하였다. 당시 소위 김대중-김종필 연합정부가 구성되어 국무총리의 위상과 역할이 강화되었던 것이다. 국무총리의 위상 및 역할이 강화되면서 국무총리실이 “중앙행정기관 및 국무총리 소속기관에 대한 지휘･감독, 정책조정, 심사평가 등을 실질적으로 관장하여 일반 행정에 관한 한 청와대 비서실 이상의 역할을 담당”하였다(이재원, 2014: 188). 그러나 이명박 정부 기간에는 국무조정실이 국무총리실로 통폐합되었다가 이후 박근혜 정부 들어 다시 국무조정실로 개편되었다. 제1공화국 출범 이전 제헌헌법의 제정 과정에서 국회 다수당인 한국민주당은 의원내각제의 정부형태를 주장하였고 이승만은 미국식 대통령제를 주장하였는데, 이에 대한 양측의 정치적 타협의 결과로 제1공화국 시기에는 대통령과 부통령 이외에 국무총리까지 두는 정부형태가 채택되었다(명재진, 2007: 165-166). 부통령이 존재하는 대통령제에서 국무총리를 두는 독특한 정부형태로서, 이러한 제도 하에서 국무총리가 위상에 맞는 역할을 수행하기란 처음부터 한계가 있었다고 보여진다. 제헌헌법이 제정되기 전 당시 대부분의 정파들은 국무총리의 권한 및 역할에 대한 자체 헌법안에서 국무총리가 대통령을 보좌하도록 하여 내각과 국무회의 에서 제2인자의 지위를 갖도록 규정하였다. 또한 국무총리가 국무위원 혹은 국무원의 수반으로서 의회에 책임을 진다는 점을 강조하였다(신우철, 2010). 그러나 이후 논의 과정에서 국무위원 혹은 국무원의 수반으로서의 국무총리 지위는 삭제되었으며 의회에 대한 책임규정도 삭제되었다. 우리나라의 정부형태는 기본적으로 대통령제이지만 부통령을 두고 있는 미국식 대통령제와는 달리 국무총리를 두고 있는 것이 특징이다. 대통령제 국가임에도 불구하고 국무총리를 둔 이유 중 하나는 대통령 1인에게로의 권한 집중을 방지하고 대통령과 국무총리의 업무 협조를 통해 국정운영의 효율화를 꾀하기 위한 의도가 있었기 때문이다. 그러나 지금까지의 국무총리제 운영 실태를 살펴보면 많은 문제점들이 나타나고 있다. 우선 국무총리가 행정의 제2인자로서의 역할을 제대로 수행하지 못하고 오히려 대통령으로 권한집중이 심각해져 제왕적 대통령제의 문제점이 나타나고 있으며, 대통령과 국무총리의 역할분담도 제대로 이루어지지 않고 있다. 이러한 상황 하에 현재 국내에서는 헌법개정을 통해 정부형태를 바꾸어야 한다는 주장도 제기되고 있으며, 정부형태의 변화 방안으로는 부통령을 둔 미국식 대통령제 또는 의원내각제 정부형태, 프랑스와 유사한 이원집정제로의 변화 등 다양한 의견이 제기되고 있다.