현행 대통령제 하에서 국무총리제의 한계와 문제점을 분석하고, 통일시대의 급격한 행정 수요에 대응하기 위한 정부 형태 및 조직 체계 재설계의 필요성을 논한다. doc_id PCY_201704200457171011_18

그렇다면 국무총리가 ‘행정부의 제2인자’로서 주어진 역할을 수행하지 못한 원인은 무엇인가. 그것은 먼저, 우리나라는 기본적으로 대통령제 국가로서 국정운영에 관한 모든 권한이 일차적으로 대통령에게 부여되어 있기 때문이다. 우리나라 정부형태는 내각책임제를 가미한 정부형태이지만 기본적으로 대통령에게 국정운영 권한이 집중되어 있는 대통령제이다. 즉, 대통령의 권한을 견제하기 위한 장치로 국무총리제도를 도입하였지만 대통령제가 근간이기 때문에 국무총리의 적극적인 역할을 기대하기는 어려운 측면이 있다. 특히 우리나라 국무총리는 주로 대통령을 명을 받아 그 권한을 행사한다는 헌법 단서조항으로 인해 국무총리의 자율성은 낮다고 할 수 있으며, 이러한 점에서 국무총리의 권한 중 하나인 행정각부에 대한 통할권 또한 제대로 작동되기는 어렵다고 볼 수 있다. 통상 대통령의 관할 범위로 여겨지기 외교･안보･통일 분야는 물론 다른 행정부처에 대한 국무총리의 행정각부 통할권이 발휘되기 어려운 상황이다. 실제로 일반 행정기관은 물론 국무총리의 직속기관인 국가보훈처, 국가안전처 등에 대해서도 대통령이 실질적인 행정각부 통할권을 행사하고 있으며, 국무총리는 형식적인 역할만을 수행하고 있는 실정이다. 대통령제 하에서 국무총리제의 한계는 보좌기관의 기능 및 조직 측면에서도 나타난다. 대한민국의 대통령은 ‘제왕적 대통령’이라 불릴 만큼 상당한 권한이 대통령에게로 집중되는 구조로 되어 있다. 이러한 상황에서 청와대와 국무총리실의 관계 역시 수직적이며 일방적인 관계를 맺을 수밖에 없다. 청와대가 행정각부를 실질적으로 통할하고 있는 상황에서 국무총리의 행정각부 통할권은 적극적으로 발휘되기 어려우며, 국무총리실 조차 청와대의 지시를 받아 활동하는 경우도 많다. 특히 국무조정실 기능 및 조직 형태 역시 대통령 비서실과 중복되어 있기 때문에 일반 행정기관에 대한 국무총리실의 행정통할 역할을 더욱 약하게 만들고 있다. 이처럼 우리나라 국무총리제가 효율적으로 운영되지 못하는 가운데 국무총리제 자체에 대한 회의도 나타나고 있는 실정이다. 특히 이와 같은 상황이 지속된다면 앞으로 다가올 통일시대에 국무총리가 국정운영에 있어 어떠한 기여를 할 수 있을지 의문이 든다. 남북한의 통일과정 및 통일 이후의 시기에는 현행 제도로는 감당하기 어려운 사회문제와 행정수요가 폭발적으로 증가할 가능성이 높다. 통일시대에서는 대통령을 보좌하고 대통령의 권한과 부담을 나누어 짊어질 수 있는 국무총리의 역할은 더욱 중요해 질 것이다. 이러한 대통령 비서실과 국무총리실의 조직 및 업무중복은 일선 행정기관의 입장에서는 상급기관이 2개가 될 수 있기 때문에 업무 지시와 보고의 혼선, 이중보고 등의 문제점이 발생할 수 있다(이재원, 2007: 381). 특히 대통령 비서실과 국무조정실 조직이 중복되는 상황에서 제기될 수 있는 문제는 국무총리실이 과연 적극적으로 정책조정 등 행정각부 통할업무를 수행할 수 있는지에 대한 것이다. 대통령 비서실과 국무총리실의 조직이 중복되는 경우 각 행정부처의 경우 대통령 비서실과 높은 연관성을 갖고 업무를 진행할 가능성이 높다. 즉, 대통령 비서실은 각 부처에 대하 직접적으로 업무 지시를 하고 각 부처는 청와대에 업무 보고를 하는 상황에서 국무총리의 행정각부 통할권이 제대로 발휘되기는 사실상 어려울 것이다. 한편 대통령 비서실과 국무조정실의 조직 및 업무 중복성이 나타난다는 것은 결국 대통령과 국무총리의 역할분담에 정확하지 않다는 것을 의미한다. 법･제도상으로 명확하게 분리되지 못한 대통령과 국무총리의 역할과 업무는 대통령 비서실과 국무총리실의 기능 및 조직형태에서도 그대로 나타나고 있는 것이다 (양현모, 2004: 136). 이상에서 살펴본 바와 같이 국무총리 보좌기관인 국무조정실을 보더라도 국무총리의 역할에 있어 한계가 있다는 것을 알 수 있었다. 이러한 현상은 미래의 통일시대에 바람직한 모습이라고 보기는 어렵다. 남북이 통일이 되는 과정에서 많은 행정수요가 발생할 것이고, 막대한 비용이 소모될 것이다. 따라서 정부는 발생할 행정수요를 잘 대처해야 하며, 효율적이고 경제적인 방식으로도 대처할 필요가 있는데 현행과 같은 대통령 비서실과 국무총리실의 역할중복이 통일시대에도 이어진다면 지금과는 비교할 수 없는 행정의 비효율성이 나타날 가능성이 있을 것이다. 통일시대는 북한이라는 이념과 체제를 달리하였던 북한과 함께 하나의 국가로 재탄생하여야 한다. 이에 따라 기존의 정부형태가 아닌 통일시대의 시대적 배경과 상황에 맞는 정부형태를 고려해 볼 수 있을 것이다. 따라서 통일시대 정부형태를 변화시킨다면 가장 적합한 정부형태가 무엇인지에 대하여 질문하였다. 가장 높은 응답률을 보인 것인 43.1%(59명)로, 대통령제를 유지하면서 국무총리가 아닌 부통령을 두는 미국식 대통령제였으며, 특히 학계에서 65.0%(13명)가 지지하였다. 두 번째로는 프랑스식 이원집정부제로서 22.6%(31명)가 응답하였고, 소속집단 중 특히 국무조정실에서 높은 응답률을 보였다(40.5%, 15명). 이러한 응답결과는 집단 간 통계적 차이를 보였다(χ2=26.591, df=10, p<.01). 또한 내각책임제를 가미한 이원집정부제로서 이원집정제를 기초로 의회에 진출한 각 정파의 의석수에 따라 장관직을 배분하는 형태를 지지한 의견도 19.0%(26명)로 적지 않았다. 이에 비해 순수의원내각제는 10.2%(14명)에 불과한 것으로 나타났다. 그러나 기타의견으로 정부형태의 변경은 적절치 않으며, 현행유지가 바람직하다는 의견도 있었다. 남한은 제2공화국에서 잠시 양원제(兩院制)를 실시한 경험을 제외하고는 줄곧 단원제(單院制)를 실시하여 왔으나, 통일 이후에는 양원제 실시의 가능성도 배제할 수 없다. 단원제는 신속한 의회활동을 할 수 있다는 장점이 있으나, 국정 심의가 신중하지 않고 정부에 대한 의회의 횡포가 야기될 수 있다는 단점이 있다. 반면 양원제에서는 두 개의 의회가 독립적으로 구성되어 각기 독자적 의사결정을 함은 물론, 필요에 따라 합동회의를 개최할 수어 신중한 의사결정이 가능하다는 장점이 있다. 그러나 양원제는 입법활동이 지연될 수도 있으며, 두 개의 의회 간 갈등과 불협화음도 발생할 수 있다는 단점이 있다. 통일한국의 의회제도는 통일 이후 국내외 환경을 고려하여 신중하게 결정되어야 한다. 예를 들어 통합과제 수행을 신속하게 결정하는 것이 중요하다면 단원제가 유리할 것이고, 북한지역 주민들의 의견을 존중하고 신중한 의사결정을 필요로 한다면 양원제도 고려해 볼 수 있다(박종철 외, 2011B: 115) 통일 이후 본격적인 체제통합은 우선 정부체제가 구축되었을 때 가능하다. 통일국가의 정부체계가 구축되어야 정부를 중심으로 북한까지 확장된 영토에 대한 통치력을 확보할 수 있고 체제통합을 효과적으로 추진할 수 있기 때문이다(이준호･양현모, 2016: 315). 현재 우리 정부는 대통령과 국무총리 이하에 17부, 5처, 16개의 청을 두고 있다. 이러한 정부조직은 행정의 기능영역에 따라 구성되어 국민생활의 거의 모든 영역에 걸쳐 정책을 집행하고 공공서비스를 제공한다. 그런데 남북통일 이후에는 정부의 기능이 북한지역까지 확장･제공되어야하기 때문에 현재의 정부조직의 구조나 규모로는 충분히 대응하기 어려울 수 있다. 특히 통일 이후 체제통합의 과정에서 이전과는 다른 행정수요가 발생할 가능성이 높기 때문이다. 따라서 국가 행정업무가 정상적으로 추진되기 위해서 정부조직체계는 물론 관료제의 재설계가 필요하다. 정부조직체계의 재설계는 남북한 통일의 완성과 통일한국의 정상적인 국정 운영 위해서도 필수적이다. 따라서 체제통합에 대한 수준별 의사결정체계와 그에 대한 집행체계가 수립되어야만 한다(양현모, 2014: 27). 이러한 정부조직체제 재설계를 담당할 정부부처는 행정자치부지만, 대통령의 국정운영 구상과 결정이 크게 좌우할 것이다.