통일한국의 성공적인 체제통합을 위한 정부조직체계 구축, 국무총리의 역할 강화 및 적합한 정부형태 모색의 필요성 doc_id PCY_201704200457171011_4

통일국가의 가장 중대한 과제 중 하나는 무엇보다도 새로운 정부조직체계를 구축하는 것이다. 통일한국의 정부조직체계 작업은 단순히 북한의 조직체계를 전면적으로 폐지하고 남한의 정부조직체계를 북한지역으로 이식･확대하는 것으로는 부족할 것이다. 이 경우 통일한국의 새로운 행정수요에도 적극적으로 대응할 수 없을 뿐만 아니라 통일한국이 선진국으로 발전하는데도 한계가 있을 것이다. 그렇다고 통일한국의 정부조직체계를 기존 남한 정부조직과는 전혀 다른 체계를 구축하는 것 역시 현실적으로 불가능할 것이다. 통일한국의 정부조직은 통일한국의 행정수요를 충족하면서도 미래를 지향하는 형태로 재구축되어야 한다. 따라서 이러한 작업은 행정자치부 단일 부처가 수행하기 어려운 작업이며, 대신 범정부적으로 정부와 시민단체가 지혜와 역량을 모아 추진하여야 하며, 이러한 뜻에서 국무총리 또는 국무총리급 민간위원장이 되는 ‘(가칭)정부조직개편위원회’가 구성되어 운영될 필요가 있겠다. (가칭)정부조직개편위원회에는 관련 공무원 및 행정학자, 관련 시민단체 책임자 등이 참여하여 통일한국의 정부조직개편안을 준비하고 기타 행정개혁에 대한 의견도 제시하여야 한다. 체제통합기란 남북한 통일이 성취된 후 통일정부가 새로운 통일한국을 건설하는 기간이다. 여러 난관을 극복하고 마침내 통일을 성취해 냈지만 통일한국에는 한층 어려운 과제들이 놓여 있을 것이다. 이러한 상황에서 정부는 통일국가가 세계적 핵심국가로 발전하기 위한 노력을 하여야 할 것이다. 국외적으로 주변국과의 동맹을 강화하고 세계 여러 국가들과의 교류도 강화하면서 세계 중심국가로 나가야 할 것이다. 국내적으로는 우선 북한지역의 재건과 사회안전망의 구축, 북한지역 주민들의 민생안정 및 복지체계 구축, 남한으로 이주하는 북한 주민들에 대한 대책 마련 등이 중요한 현안으로 떠오를 것이기 때문에 이에 대한 업무를 수행하여야 할 것이다. 또한 그동안 분단으로 인해 발생된 남북한 체제의 차이를 극복하 기 위한 체제통합의 업무를 수행하여야 할 것이다. 북한체제의 청산, 통일한국의 정부조직체계 구축, 관료체계 구축, 새로운 경제체제 구축, 자치행정체계 구축 등이 모두 이 시기에 추진되어야 할 업무에 해당된다. 통일추진기에도 많은 행정수요 발생하겠지만 체제통합기의 행정수요는 통일 이전보다 훨씬 많고 난이도도 높을 것이다. 통일 이전 통일추진기와 마찬가지로 체제통합기 정부업무의 성공적인 수행을 위해서는 대통령과 국무총리의 적절한 업무분담이 이루어져야 할 것이다. 그러나 통일 이후인 체제통합기에도 현행 대통령제를 유지하는 데에는 적지 않은 문제가 수반될 것으로 보인다. 현행체제로 유지할 때 가장 먼저 예측되는 문제는 대통령에게 업무 부담이 집중되어 효율적인 국정운영이 되기 어렵다는 점이다. 통일 이후 남한은 물론 북한지역까지 아울러 해결해야 할 문제가 복잡하고 다양하게 나타날 것이고, 또한 국제적 관계의 재정립과 군사적 문제의 해결까지 산적한 과제를 담당하여야 할 것이며, 거기에 남북한 체제통합이라는 과제가 더해진다면 대통령이 이를 모두 감당하고 책임지기에는 한계가 있을 것이다. 현재에도 대통령이 국정을 모두 챙기는 과정에서 많은 문제가 발생하고 있는데, 통일 이후 새로운 국정업무가 추가로 발생할 경우 대통령이 이를 감당할 수 없으며, 무리할 경우 문제가 발생할 수 있다는 것이다. 북한지역에 사유재산제를 확립하고 자본주의시장경제 질서를 도입하는 것은 통일국가의 경제체제를 구축하기 위한 필수적인 과제이다. 따라서 통일 이후에는 북한지역에서 국유기업들을 민영화하고, 사유재산권을 회복시키기 위한 업무를 수행하기 위한 기구인 가칭(신탁청)의 신설과 운영이 필요하다. 즉, 통일 이후 독일이 설치했던 「신탁청」과 같은 기관의 설치가 필요할 것이다. 그런데 북한지역 재산의 민영화와 시장화는 단순히 경제적 논리에 의해서만 추진되어서는 안 되며 통일한국의 정치･사회적 상황, 북한 주민의 여론 등을 종합해서 조심스럽게 추진되어야 할 필요가 있다. 북한지역 재산의 무리한 민영화와 사유화는 북한 주민들의 불안과 불만을 초래할 수 있으며, 통일한국의 경제적 상황을 악화시킬 수 있기 때문이다. 이러한 이유로 해서 (가칭)신탁청의 운영은 기획재정부 등 1개 부처가 담당해서는 안 되며 명망 있는 인사가 국무총리로 임명되어 책임자 역할을 수행할 필요가 있겠다. 이밖에 독일의 경우도 통일 후 구동독 국가재산의 사유화와 민영화를 위해 신탕청을 신설하였는데, 이 신탁청의 관할을 둘러싸고 연방재무부와 연방경제부가 자신의 관할 범위라고 주장하면서 갈등이 발생하였었다. 그러나 문제는 현재 국무총리의 위상과 역할이 정치적･행정적 논란의 대상이 되고 있다는 점이다. 현재 대통령과 국무총리의 역할 구분이 불분명하다는 주장과 함께, 국무총리가 행정부의 ‘제2인자’ 역할을 제대로 수행하고 있지 못하다는 주장이 제기되고 있다. 국무총리가 주로 의전행사에 활용되고 있거나 또는 대통령의 정치적 방탄막이 되고 있기 때문에 그 의미가 축소되고 있으며 나아가 국무총리제로 인해 국정의 비효율성 문제가 나타난다는 비판이다(함성 득, 2003: 187-189, 한상익, 2013A: 144 ). 만약 통일시대에도 이런 주장처럼 우리나라 국무총리의 위상과 역할이 명확히 정립되지 못하고, 나아가 그 역할이 무의미할 정도로 존재감을 갖지 못한다면 이는 작은 문제가 아닐 것이다. 국가통합과 북한지역의 재건 등 엄청난 국가 적 과업 앞에서 대통령을 보좌하여 행정각부를 총괄하여 정책을 조정하여야 하며, 다른 임무도 수행하여야 할 국무총리의 권한과 역할이 모호하고 그 존재감이 없다면 통일시대의 국정혼란은 불가피할 것이다. 현재 우리나라 국무총리는 행정부의 제2인자로서 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할한다(헌법 제86조 제2항). 또한 국무총리는 국무회의의 부의장이며, 중앙행정관청으로서의 역할을 수행하면서 소관 사무에 대해 총리령을 발령할 수 있다. 국무총리는 현재도 중요한 역할을 수행하여야 하는 자리이기 때문에 통일시대에는 더욱 막중한 역할을 수행할 것으로 기대되는 자리이다. 또한 국무총리를 보좌하는 국무총리실 역시 각 부처의 정책을 총괄･조정하는 등 현재에도 중요한 행정기관으로서 중요한 기능을 담당하고 있지만 통일시대가 도래하면 더욱 막중한 업무를 수행하여야 할 것이다. 통일시대는 한반도 대내외적 환경이 급변하는 상황에서 그동안 경험하지 못한 행정수요도 발생할 것이며 행정수요의 성격도 매우 복잡해질 가능성이 크기 때문에 이에 따른 국무총리의 역할도 현재와는 다를 것이며 보좌기관인 국무총리실의 기능 역시 변화될 것으로 기대된다. 행정각부 통할 등 현재 수행하는 업무는 물론 각종 체제통합 업무들도 수행해야하기 때문에 국무총리와 국무총리실의 역할과 기능이 대폭적으로 변화될 것으로 기대된다. 통일한국에 적합한 정부형태에 대한 논의는 통일추진기부터 시작될 가능성 이 높다. 통일추진기에 남한에서 정부형태가 결정되고 통일한국에 그대로 적용될 수도 있겠지만, 통일이 된다는 것은 북한 주민들도 국민의 일원이 되는 것이기 때문에 남북한 주민 모두가 공감하는 정부형태로 결정되어야 한다. 즉, 민주적인 절차와 방법에 따라서 국민 전체의 의사를 담아 정부형태를 결정할 수 있어야 한다. 통일한국의 정부형태는 현재 남한의 대통령제를 그대로 고수할 수도 있으며, 의원내각제 또는 이원집정부제같은 다른 형태로 변경할 수도 있을 것이다. 지금까지 분단국이라는 현실로 인해 강력한 리더십을 갖는 대통령제를 요구한다는 논리가 지배하여 온 측면이 있었다면, 통일 후에는 새로운 환경에 적합한 다른 정부형태를 모색할 필요도 있다. 특히 남북한 체제통합기에는 문자 그대로 체제통합이라는 중대한 과제를 실행하는 데에서 어떠한 정부형태가 보다 효과적일지에 대한 고려도 필요하다.