다양한 정부 형태의 특징과 장단점 및 한국 국무총리제의 개선 방안에 관한 논의 doc_id PCY_201704200457171011_5

현재와 같은 대통령제는 대통령의 임기가 보장되어 정국의 안정을 기할 수 있고 체제통합과정에서 강력한 리더십을 발휘할 수 있다는 장점을 가지지만 대통령 1인에게로의 권력집중 문제가 제기될 수 있으며, 정치권이 사회의 다양한 목소리를 수용하기 어렵다는 단점도 있다. 특히 북한 주민의 소외를 가져올 수 있는 문제가 있다. 반면 의원내각제는 민주정치와 책임정치를 구현할 수 있고 권력집중을 방지할 수 있다는 장점을 가지고 있지만 정국의 혼란이나 정당 간 이합집산의 난국을 조장할 수 있다. 한편 이원집정부제는 대통령제와 의원내각제의 절충적 효과를 가져와 대통령과 총리 사이에 적절한 역할분담을 가져올 수 있으나,대통령과 총리 간 갈등과 이로 인해 정국혼란 등의 문제도 예상할 수 있다. 내각책임제 역시 장단점이 있을 것이다. 어떠한 제도를 선택하는지 보다는 어떻게 운영되느냐에 따라 결과는 달라지 겠지만 핵심적인 문제는 정부형태를 선택하는 과정이다. 이와 같은 논의는 자칫 정치적 갈등으로 이어져 국민통합을 저해할 수 있기 때문이다. 정부와 정치권의 현명한 대처와 세밀한 준비가 요구된다 하겠다. 미국을 제외하고 대통령제를 채택하고 있는 국가들을 보면 한국과 필리핀, 미얀마 등 일부 동남아시아 국가, 나이지리아 등 아프리카 일부 국가, 남미, 중앙아시아, 동유럽의 일부 국가 등에서도 대통령제를 채택하고 있다. 중국, 베트남 등 사회주의 국가들은 대통령 대신 국가주석이라는 표현을 쓰고 있지만, 대통령제와 유사하다. 이들 국가들의 국가주석은 국가원수이자 행정부의 수장이다. 그러나 이들 대통령제 국가들 중에서 부통령제, 삼권분립의 원칙, 행정부와 입법부의 상호 견제 등 미국식 대통령제의 주요 특징을 모두 유지하고 있는 국가들은 거의 없는 실정이다. 일부 국가에서는 대통령제의 기본 정신인 권력분립제가 무색할 정도로 행정부 위주의 독재 권위주의 정부를 경험하였거나 현재에도 경험하고 있다. 우리나라는 기본적으로 대통령제임에도 불구하고 미국과는 달리 부통령제가 아닌 국무총리제를 채택하고 있는데, 이러한 정부형태를 ‘의원내각제 성격을 가미한 대통령제’라고 한다. 대통령제 또는 이원집정제보다 총리의 위상이 강한 정부형태는 의원내각제다. 내각책임제라고도 하는 의원내각제는 국민대표기관인 의회가 내각을 구성하고 내각은 의회에 대해 책임을 지는 정부형태이다. 의원내각제는 영국과 독일 등 유럽의 여러 국가들과 일본, 뉴질랜드, 케나다 등에서 채택하고 있는데, 여러 국가에서 채택･운영하고 있는 만큼 그 특징을 일률적으로 말하기는 어렵지만, 의회는 내각불신임권을 갖는 대신에 내각은 의회해산권을 행사하는 등 내각과 의회가 서로 신임을 바탕으로 운영된다(신명순, 2003: 145). 의원내각제 정부형태의 주요 특징 중 하나는 대통령 또는 왕 등 국가원수는 존재하고 있으나 실질적인 권한을 행사하지 않으며, 정치･행정의 실질적 권력은 총리가 행사한다는 점이다. 의원내각제 정부형태에서 총리(수상)는 원내 다수당의 대표로서 국가원수가 임명하는 절차를 거치지만 실질적으로는 의회에서 선출되며, 의회에 대해 책임을 지는 정치･행정의 제1인자이다. 선출된 총리는 행정부의 수장으로서 각료를 실질적으로 임명하고 정부의 기본정책을 결정하며 국정을 운영한다. 의원내각제의 총리의 위상은 각 나라마다 차이가 있지만 일반적으로 다른 각료보다 우월한 지위를 갖고 내각을 주도한다. 대통령제를 기본으로 하면서 총리를 두고 있는 국가들에는 한국을 비롯해서 우즈베키스탄, 카자흐스탄, 키르기스스탄 등 중앙아시아의 일부 국가들이 있다. 또한 시리아, 예멘, 이라크 등 중동의 일부 국가들, 가봉 기니, 르완다 등 아프리카 국가, 러시아, 벨로루시 등 유럽 일부 국가 등도 대통령제를 기본으로 하면서 총리를 두고 있다. 세계 약 58개 국가들이 대통령제를 기본으로 하면서 총리를 두고 있다고 한다(유명철, 2012: 125). 이외에도 총통 또는 국가주석 등 대통령과 유사한 개념의 국가원수를 두면서 별도로 총리를 둔 중국, 라오스, 베트남 등 일부 아시아 국가들을 더하면 그 수는 더욱 늘어난다. 이들 국가 중 중국, 베트남, 라오스와 같이 사회주의 국가의 총리는 공산당 집단지도체제의 한 구성원으로서 대통령(국가주석), 당서기장과 권력을 분점하고 있으며 경제문제 등 주로 내치(內治)에 책임을 지고 있다. 이들은 국가주석에 의해 임명되지 않고 당대회 또는 인민대회 등에서 지명되어 그 위상과 지위가 실질적으로 인정되고 있으나, 국가주석에 비해서는 서열과 위상이 낮은 편이다. 또한 정책결정의 실권은 당 전체 또는 집단지도체제를 구성하는 인력의 전원에게 있으며, 총리는 주로 정책집행에 대한 권한만을 행사하고 있다. 미국 대통령제의 세 번째 특징은 총리가 아닌 부통령을 두고 있다는 점이다. 미국 대통령 선거 후보는 부통령 후보를 러닝메이트(running mate)로 지명하고, 대통령으로 당선되면 이 자를 부통령으로 임명한다. 미국의 부통령은 상원 의장을 겸직하며, 대통령 유고 시 대통령직을 승계한다. 원래 미국 부통령에게는 대통령 유고 시 대통령직을 승계하는 것 이외 현직에서는 특별한 임무를 부여하지 않아 부통령의 역할이 크지 않았던 것으로 인식되었다. 그러나 최근 부통령의 정치･행정적 역할이 확대되는 등 그 위상이 강화되고 있다는 평가도 있다. 한 예로 클린턴 정부의 고어(Al Gore) 부통령의 경우 정부업무평가위원회(National Performance Review: NPR)의 위원장을 맡아 정부개혁을 주도하는 등 중요한 역할을 수행했다. 또한 부시(George W. Bush) 정부의 부통령이었던 체이니(R. B. Cheney) 부통령 역시 미국의 군사, 외교정책 분야에서 비중 있는 역할을 수행했다(양현모, 2004: 17). 한편 일부 학자(임종훈, 2006)는 무조건적인 이원집정제의 도입에 반대하면서 우선 정부형태를 명확히 하고, 이에 따라 국무총리제 자체를 검토하여야 한다고 주장한다. 우리나라 정부형태를 이원집정제적으로 운영하고자 하면 국무총리제를 유지하고 국무총리의 권한도 강화할 필요가 있지만, 만약 대통령제를 유지한다면 국무총리제를 폐지하고 대신 미국처럼 부통령제를 도입하여야 한다고 주장하고 있다. 국무총리제를 법적 관점이 아닌 정치학적 관점에서 출발한 연구들도 있는데, 이들 연구들도 헌법학적으로 접근된 연구들과 그 출발점은 유사하다. 다만 이들 연구에서는 우리나라 국무총리제의 문제점에 대한 정치적 대안들이 강조되고 있다. 정치학적 관점의 연구들에서 제시된 대안을 보면 국무총리제의 폐지와 부통령제의 도입의 가능성과 한계에 관한 연구(유명철, 2012), 책임총리제 도입의 가능성과 한계에 대한 연구(한상익, 2013B) 등 다양하다. 특히 김용복(2003)의 연구에서는 다른 연구와는 조금 다르게 특정 방식을 주장하지 않으면서 개헌을 통한 방안은 물론 개헌을 통하지 않으면서 운영을 통한 개선방안을 제시하고 있다. 특히 김용복이 제안하는 개선 방안 중 흥미로운 사항 하나는 국무총리의 부통령화 방안이다. 이 방안은 현행 헌법을 유지하면서 국무총리를 미국식 대통령제의 부통령처럼 운영하는 방안이다. 이 방안을 실행하기 위해서는 대통령 선거 시 대통령 후보는 총리후보를 러닝메이트(running mate)로 공식화여야 하며(김용복, 2003: 16), 당선 시 부통령처럼 운영하여야 한다. 특히 국무총리의 임기를 보장해 주어야 하며, 대통령 유고 시 자동적으로 대통령직을 승계하도록 하여야 한다. 이밖에 이 연구에서는 다른 여러 연구에서도 주장되고 있는 국무총리의 국무위원 임명제청권 및 해임건의권의 실질적 보장, 국무총리의 인사 및 예산권 부여 등을 강조하고 있다(김용복, 2003: 16-17). 헌법학적 또는 정치학적 연구와 마찬가지로 행정학적 관점의 연구에서도 우리나라 국무총리제의 문제점이 주로 제기되고 있으며 그 대안도 나타나고 있다. 연구의 주된 내용은 헌법적 규정에도 불구하고 우리나라 국무총리는 행정부 제2인자의 역할을 제대로 수행하지 못하고 있으며, 오히려 대통령의 권한을 강화시켜 주고 보호하는 방패막이로 전락했다는 비판이다.