우리나라 국무총리제의 헌법적·행정학적 연구 동향과 역사적 변천 및 실질적 역할 수행의 한계와 개선 방안 doc_id PCY_201704200457171011_7

국무총리제에 관한 국내 연구물을 내용적으로 구분해 보면, 우선 국무총리의 헌법적 지위와 권한에 대한 적법 또는 위헌성에 초점을 둔 연구물을 들 수 있다. 국무총리의 권한, 예를 들어 국무위원 해임건의권, 대통령 권한대행권 같은 헌법규정에 대한 헌법학적 분석물이다(김재윤, 2007). 또한 국무총리제에 한정된 것이 아니라 우리나라 정부형태 전반에 대한 비판적 연구들도 다수 있다. 이들 연구의 주된 내용은 우리나라 정부형태에 대해 문제점을 제시하고 그 대안으로 헌법개정을 제안하는 것이다(김광선, 2004; 이상명, 2011; 임종훈, 2006; 전찬희, 2014). 이들 연구에서 학자들은 우리나라 정부형태가 기본적으로 대통령제임에도 불구하고 권력분립 등 그 장점을 살리지 못하고 오히려 대통령 1인에게 너무 많은 권력이 집중되어 독재와 대통령의 권력남용, 부패 등의 문제가 발생하고 있다고 비판하면서 헌법개정을 통한 분권형 정부형태를 제안하고 있다. 어떤 형태의 ‘분권형 정부’를 택할 것인가에 대해서는 학자들에 따라 의원내각제, 이원집정제 등 다양한 정부형태가 제시되고 있는데, 이 중에서 가장 선호되는 것은 프랑스식 이원집정제 형태이다(김광선, 2004; 전찬희, 2014). 한편 행정학적 관점에서 수행된 연구는 헌법학 또는 정치학적 관점에서 수행된 연구보다는 분석 내용 및 제안의 범위가 좀 더 다양하다고 볼 수 있다. 정용덕 외(2002)의 연구에서는 국무총리실의 조직, 인사, 예산 등에 초점을 맞추어 수행되었으며, 박영훈(1994)은 국무총리(실)의 역할과 기능, 조석준(1989)과 하민철(2013)은 국무총리(실)의 정책조정과정 및 성과를 중심으로 연구하기도 했다. 이밖에 이재원(2007)은 국무총리의 지위와 역할, 국무총리제 운영의 실제 등에 관한 사항부터 국무총리 직속기관, 국무총리제의 문제점 등 국무총리제에 대한 전반적 사항에 대해 연구하였다. 특히 이재원은 우리나라 역대 국무총리에 대한 모든 인적사항 대해서도 정리･분석하기도 했다. 또한 국무조정실 출신 전직 공무원이자 국회의원이었던 정두언(2001)은 개인적 경험을 통해 역대 국무총리 개인에 대해 평가하기도 했으며, 실제 체험으로 느낀 국무총리제의 문제점 등을 지적하기도 했다. 종합하면 현재까지 국무총리의 역할을 통일문제와 연계해서 수행한 연구물은 없다. 하지만 대통령제 정부형태 국가에서 의원내각제 요소인 국무총리제를 도입하고 있는 독특한 정부형태로 인해 우리나라 국무총리제는 다양한 학계와 학자들 사이에서 연구의 대상이 되고 있으며, 이로 인한 연구물도 상당수 있는 편이다. 연구의 내용을 살펴보면 학계의 차이에도 불구하고 그 출발점은 거의 비슷한데, 국무총리를 둠으로써 대통령의 권한 남용을 방지하고 행정의 효율화를 꾀하고자 했던 제도의 도입 취지 또는 헌법적 정신에도 불구하고 우리나라 역대 국무총리의 역할은 기대에 미치지 못했으며, 오히려 국무총리가 대통령의 방패막이로 전락해 대통령의 권한이 더욱 강해지고 권한의 집중현상도 나타났다는 것이다. 이러한 문제점에 대한 대안은 다양하게 제시되었다. 헌법적 관점에서 진행된 연구에서는 주로 헌법개정을 통해 분권형 정부를 구성하여야 한다는 의견이 다수를 차지하고 있었으며, 정치학적 관점의 연구에서는 헌법개정, 현행 국무총리제의 운영 개선 등 좀 더 다양한 의견이 제시되고 있다. 특히 정치학적인 측면에서 부통령제의 도입, 국무위원 임명제청권 및 해임건의권의 실질적 보장 등 국무총리의 정치적 권한을 실질적으로 보장하여야 한다는 내용이 제시되고 있다. 그러나 헌법제정 이후 정부조직법 제정과정에서 국무총리제를 통해 대통령을 견제하려 했던 당시의 야당 정치세력의 주장으로 인해 국무총리의 지위와 권한은 어느 정도 보강되었다(신우철, 2010: 56). 국무총리가 어느 정도의 권한을 가질 수 있었던 것은 여러 정치세력들 간의 권력배분 때문이라고 할 수 있다(라영재, 2009). 즉, 당시 다양한 정치적 성향을 갖고 있는 정치세력들 간의 권력배분과 역학관계가 대통령제와 의원내각제적 요소인 국무총리제가 혼합될 수 있었던 원인이라고 할 수 있다. 제헌헌법에 명시된 국무총리 관련 규정들을 살펴보면, 국무총리는 대통령과 부통령의 사고 시 권한을 대행하며(제52조), 대통령의 국무에 관한 행위에 대해 관계 국무위원과 함께 부서권을 가지며(제66조), 대통령과 국무총리, 국무위원으로 구성되는 국무원에서 대통령의 권한에 속한 중요 국책을 의결한다(제68조). 또한 국무총리는 대통령이 임명하고 국회의 승인을 받으며(제69조 제1항), 대통령을 보조하며 국무회의의 부의장이 되며(제70조 제1항), 대통령의 명을 승하여 행정각부 장관을 통리감독하며 행정각부에 분담되지 않은 행정사무를 담임하는 역할을 한다(제73조 제2항). 반면 제3공화국에서의 국무총리는 제2공화국에 비해 권한이 크게 축소되어 제1공화국 시기의 국무총리와 유사한 위상과 권한을 갖게 되었다. 국무총리는 대통령을 보좌하는 역할을 하고 국무회의의 부의장이며(제85조 제2항), 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하였다(제89조). 1969년 10월 21일에 이루어진 제6차 헌법개정은 대통령이 3기에 한하여 계속 재임할 수 있도록 규정하였으며(제69조 제3항), 국무총리제의 내용은 제5차 개정헌법과 변함이 없었다. 유신헌법이라 불리는 제7차 개정헌법은 1972년 12월 27일 국회를 통과하였고, 이에 따라 제4공화국이 출범하였다. 제7차 개정헌법은 대통령에게 더욱 막강한 권한을 부여하였는데, 주요 권한은 국회의원 정원의 1/3 추천권(제40조). 국회해산권(제59조 제1항)과 긴급조치권(제53조), 대법원장 및 일반법관 임명권(제103조) 등이었다. 특히 대통령의 연임제한 규정을 폐지하여 사실상 장기집권을 가능하게 하였다. 제4공화국 헌법의 국무총리 관련 규정은 제3공화국 헌법의 내용과 크게 다르지 않았다. 다만 국무총리제도에 있어서 이전과 달라진 사항은 대통령이 국무총리를 임명할 때 국회의 동의를 얻어 임명하도록 규정하고 있다는 점(제63조 제1항)과 국회가 국무총리에 대해 해임 의결을 한 경우 국무총리와 국무위원 전원이 함께 해임된다는 점(제97조 제3항)이다. 그러나 대통령은 국회의원 1/3 추천권과 국회 해산권을 바탕으로 국회를 장악하고 있었기 때문에 대통령이 원치 않을 경우 국무총리의 국회 해임 및 국무위원 전원 해임은 사실상 불가능한 것이었다. 1979년 12월 12일 군부 쿠데타를 통해 집권한 전두환을 중심으로 하는 신군부세력은 1980년 10월 27일 제8차 헌법개정을 추진하였고 이에 따라 제5공화국이 출범하게 되었다. 제5공화국 헌법에 명시된 국무총리제 관련 내용은 제4공화국 헌법과 조항만 다를 뿐 거의 동일했다. 제4･5공화국의 국무총리 관련 규정은 제9차 헌법개정 과정에서도 크게 변하지 않아서 대부분 현행 헌법까지 유지되고 있다. 다만 국회가 국무총리에 대해 해임 의결을 한 경우 국무총리와 국무위원 전원이 해임된다는 규정은 삭제되었다. 우리나라의 헌법에서 국무총리제도는 국무총리가 대통령을 보좌하여 제2인자로서 행정각부를 통할하고 주요정책을 조정하는 국정관리자를 둔 것이라고 할 수 있다. 그러나 분석결과 국무총리가 그 위상에 맞는 역할을 하지 못하고 있다는 의견이 우세했다. 특히 학계의 대다수(90%)가 국무총리가 제2인자로서의 역할을 수행하지 못하고 있다는 문제의식을 표출하였다. 이처럼 국무총리가 국정의 제2인자로서 역할을 발휘하지 못하는 이유에 대해서는 대통령의 권한이 너무 강력해서라는 의견이 압도적으로 많은데, 대통령 에게 권한이 지나치게 집중되어있다는 것을 인식하고 있는 것으로 보인다. 특히 국무총리가 대통령의 방패막이로서 운영된다는 점에 대다수가 동의하고 있는데, 이는 우리나라 강력한 대통령제를 지속하여 오면서 국무총리제가 하나의 방편으로 활용되고 있음을 나타낸다고 할 수 있다. 또한 대통령과의 관계 역시 상하관계에서 국무총리는 대통령의 하급자이며 대리인에 불과하다는 인식이 지배적이다. 반면에 국무총리가 국정수행에서 차지하는 비중은 보통 이상이라는 응답이 많아 우리나라 행정부의 국정에서 국무총리는 상당히 중요한 역할을 담당하여야 할 것이 요구된다고 판단된다.